I OSK 373/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 797/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 797/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2002 r. o numerze [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu publ. t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 46 poz.543), odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w [...] gm. [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej [...]. kat. [...] o pow. [...] m2 położonej w b. gm. kat [...] na rzecz wnioskodawczyni, M. G. Organ stwierdził, że parcela ta, wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych nieruchomość, była niezbędna na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Została przeznaczona wraz z wieloma sąsiednimi nieruchomościami pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia [...]. Organ podniósł, że sposób zagospodarowania terenu oraz dokumentacja pochodząca z lat [...]-[...], rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...] – [...] związanego z potrzebami [...] placu ćwiczeń wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren był i nadal jest użytkowany przez [...] zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., zmieniającej za zgodą stron decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...]. Świadczy to o realizacji inwestycji. W dniu [...] marca 2015 r. T. T. oraz U. R., spadkobierczynie M. G., reprezentowane przez pełnomocnika, zwróciły się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej na podstawie ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1969r., nieruchomości położonej w [...], gminie [...], [...].kat [...], o pow. [...] m2 objętej KW nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, że nie są już aktualne ustalenia poczynione przez Starostę [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...]. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest nieużytkowana, porośnięta wysoką trawą, chwastami, samosiejkami drzew i krzewów oraz nie znajdują się na niej żadne zabudowania, a od momentu, w którym decyzja stała się ostateczna minęło ponad [...] lat. Spełniła się zatem przesłanka z art. 137 § 1 pkt 2 u.g.n. Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego wszczętego na postawie ww. wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sprawa zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, pierwotnie oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...] b. g. kat. [...], była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, a to decyzji odmownej Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., [...]. Organ zaznaczył, że z uwagi na art. 16 §1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a. prowadzenie ponownego postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne i powinno zostać bezwzględnie umorzone. W sprawie zachodzi tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu oraz stanu faktycznego i prawnego. Organ podniósł, że pomimo nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia [...] sierpnia 1997 r. zachodzi tożsamość stanu prawnego spraw, gdyż przepis, na podstawie którego została wydana decyzja z [...] października 2002 r. nie uległ zmianie w zakresie mającym wpływ na orzeczenie w sprawie. W odwołaniu od decyzji zakwestionowano stanowisko Starosty [...] wskazując, że zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie nie ma zastosowania, gdy zmianie ulega stan prawny. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie w art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a ta istotna zmiana stanu prawnego w stosunku do daty wydania decyzji z dnia [...] października 2002 r. stwarza nową podstawę prawną do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zmianie uległa bowiem wykładnia art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pojęcie "celu wywłaszczenia" zaczęto wykładać w sposób węższy, biorąc pod uwagę jedynie cel wskazany literalnie w treści decyzji wywłaszczeniowej wskazując, że jego realizacja ma miejsce wyłącznie w przypadku jego faktycznego wypełnienia. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) - dalej "u.g.n.", uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu, w związku z nowelizacją przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonaną ustawą z dnia 30 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 listopada 2004 r., uległa zmianie ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zmiana stanu prawnego była na tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostatecznie decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. Starosta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. wydaną na podstawie art. 142 u.g.n., uznając, że nie jest związany oceną prawną zawartą w kasacyjnej decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzekł ponownie o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...]. Powtórzył swój pogląd o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej, a także tożsamość stanu prawnego, wyrażając stanowisko, że ponowne rozpoznanie tej samej sprawy naruszyłoby art. 16 §1 K.p.a. i prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. Wskutek złożonego przez strony odwołania, Wojewoda [...] wydał kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję, powtarzając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczą Starosty [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu powinno być merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie stosownej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję kasacyjną wniósł Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie nowelą 10 - letniego terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia ma działanie retroaktywne i przesądza powstanie nowej sprawy w stosunku do wcześniej rozstrzygniętej na podstawie poprzedniego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. W swoich rozważaniach Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do instytucji umorzenia postępowania i uprawnień organu odwoławczego w zakresie art. 138 K.p.a. w przypadku zastosowania instytucji umorzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest komunikatem o braku stwierdzenie przez organ administracji publicznej cech sprawy administracyjnej w okolicznościach faktycznych poddanych mu pod rozstrzygnięcie i odnoszących się do konkretnego podmiotu. Umarzając postępowanie organ nie rozpoznaje merytorycznie sprawy. Dlatego, jeśli organ odwoławczy stwierdzi wadliwość decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, nie może wydać decyzji reformatoryjnej. Jedyną możliwą opcją jest w takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd dokonał nadto wykładni pojęcia "tożsamość spraw" stwierdzając, że wyraża się ona w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Podzielił stanowisko organów co do tego, że tożsamość spraw sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W dalszym ciągu rozważań Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do zasad prawa wywłaszczeniowego, posiłkując się stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, piśmiennictwa prawniczego i Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał na wynikający z art. 136 u.g.n. zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na ten cel, zwracając uwagę, że roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Przechodząc do oceny słuszności stanowiska organu odwoławczego, Sąd zauważył, że podstawą rozstrzygnięcia decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z 2002 r. był przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz jak wynika z uzasadnienia, przepis art. 137 u.g.n., doprecyzowujący przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd stwierdził, że w związku z nowelizacją przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., która weszła w życie 22 listopada 2004 r., zmianie uległa ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Reasumując Sąd I instancji przyjął, że rozpatrywana na podstawie znowelizowanych przepisów sprawa o zwrot nieruchomości będzie sprawą nową, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania o zwrot przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się bowiem wyłącznie upływ czasu - dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, z modyfikacjami związanymi z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu - dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia jest nową, zdefiniowaną ustawowo przesłanką zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu. Zdaniem Sądu, wskutek zmiany stanu prawnego, powstała możliwość ponowienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z [...] października 2002 r. Okoliczność nowego brzmienia przepisu nie jest bowiem relewantna dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego w ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] października 2002 r. Ta ważna okoliczność, w opinii Sąd determinowała powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Analizując zarzut skarżącego, który wskazywał, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014r. poz.376) art. 137 ust. 1 pkt 2 został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP Sąd uznał, że niezależnie od tego, ukształtował się nowy stan prawny. Niezgodność z Konstytucją dotyczy tylko pewnego zakresu działania zmienionego przepisu. To, czy efekt stosowania nowego stanu prawnego, z uwzględnieniem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do takich samych rezultatów co wskazane w poprzedniej decyzji z [...] października 2002 r., może zostać stwierdzone dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu subsumpcji. Z kolei ustalenie stanu faktycznego musi nastąpić w wyniku rozpoznania sprawy, czego zaniechał organ I instancji, umarzając postępowanie w nowo wniesionej sprawie. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...], wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w takim też zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych zamieszczonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ramach uchybień prawa materialnego podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że wprowadzenie nowelą 10 - letniego terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia ma działanie retroaktywne i przesądza powstanie nowej sprawy w stosunku do wcześniej rozstrzygniętej na podstawie poprzedniego stanu prawnego, a w konsekwencji pozwala na ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Stawiając natomiast zarzuty procesowe uznano za błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a., pomimo że decyzja Wojewody [...] kontrolowana przez Sąd narusza przepis art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor uznał kwestię tożsamości obu spraw jako kluczową, przy czym za wyłącznie sporne uznał zagadnienie tożsamości stanu prawnego. Przyznał, że po wydaniu decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] października 2002 r. zmienił się stan prawny w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości, a to z uwagi na wejście w życie w dniu 22 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (dalej – "ustawa nowelizacyjna"), którą dokonano zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zauważył przy tym, że zmiana stanu prawnego powodująca powstanie nowej sprawy musi być dla obu spraw istotna. Natomiast, zdaniem autora skargi kasacyjnej, terminy określone w art. 137 ust 1 u.g.n. nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu prawnego, a oddziałują dopiero od ich wejścia w życie – siedmioletni termin od [...] stycznia 1998 r. oraz dziesięcioletni od [...] września 2004 r. Skarżący kasacyjnie zauważył, że treść ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. wskazuje na zrealizowanie celu wywłaszczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a co więcej przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot. Nie jest zatem zasadne stanowisko Sądu w przedmiocie konieczności ponownego ustalenia stanu faktycznego z zastosowaniem wprowadzonego nowelą 10-letniego terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, T. T. i U. R. reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły o jej oddalenie. Podniesiono, że w wyniku nowelizacji art. 137 u. g. n. z dnia 28 listopada 2003 r. powstała nowa definicja zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie pozostaje natomiast w błędnym przekonaniu, że na skutek nowelizacji doszło jedynie do zmiany terminu, który powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wbrew jego twierdzeniu, zdaniem uczestników postępowania, nowelizacja z dnia 28 listopada 2003 r. całkowicie zmieniła treść art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym podstawą do ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia obok przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt. 1 była utrata mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy jednoczesnym niezrealizowaniu określonego w decyzji celu. Obecnie, do uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na podstawie art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n., znaczenie ma upływ czasu - 10 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna i to z punktu widzenia wskazanego upływu czasu należy oceniać, czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Okoliczność ta nie miała natomiast znaczenia w chwili wydawania decyzji w październiku 2002 r. Dla potwierdzenia słuszności swego stanowiska przywołano wyrok NSA z dnia [...] października 2015 r., [...], w którym przesądzono o powstaniu nowej sprawy, w związku z wprowadzoną nowelizacją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznano jego treść za bez znaczenia na obecnym etapie postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne ustalenie stanu faktycznego z punktu widzenia nowych przesłanek kreujących obecną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i treść decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r. jest w tym przypadku nieistotna. Natomiast w zakresie powołanych przez stronę skarżącą orzeczeń dotyczących możliwości stosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., do wywłaszczeń sprzed wejścia w życie przepisów wprowadzających owe terminy powołano się ponownie na stanowisko orzecznictwa (wyżej powołany wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2008r. I OSK 1054/07 - wywłaszczenie na podstawie decyzji z 1969 r., wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r. I OSK 365/09 wywłaszczenie w 1989 r.) i wskazano, że wielokrotnie wcześniejsza data wywłaszczenia nie stanowiła przeszkody do rozpoznania sprawy na podstawie nowo obowiązujących przepisów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, a jeśli nie ma ona miejsca w sprawie, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był dokonać kontroli zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zmierzają jednoznacznie w kierunku wykazania wadliwości oceny przeprowadzonej przez Sąd I instancji w zakresie tożsamości dwóch spraw - sprawy zakończonej decyzją ostateczną o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wydanej na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (ustawa nowelizująca) i sprawy prowadzonej przy udziale tych samych stron i w tym samym przedmiocie co sprawa zakończona lecz na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął bowiem, że zmiana stanu prawnego polegająca na wprowadzeniu do treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nowej definicji zbędności celu wywłaszczenia, stanowi taką zmianę prawa, która wyklucza tożsamość spraw - prowadzonej z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. sprzed nowelizacji i sprawy nowej, prowadzonej na podstawie znowelizowanego przepisu. Wobec faktu, że wszystkie inne przesłanki tożsamości opisanych spraw nie były objęte sporem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zauważyć na wstępie, że zmiana stanu prawnego, jaka zaszłaby pomiędzy wydaniem ostatecznej decyzji i wszczęciem powtórnie sprawy prowadzonej pomiędzy tymi samymi stronami w tym samym przedmiocie wykluczałaby res iudicata jedynie wtedy, gdyby ta zmiana stanu prawnego odmiennie niż dotychczas kształtowałaby uprawnienia lub obowiązki rozstrzygane w decyzji ostatecznej w niezmienionym stanie faktycznym. Istotne dla skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej jest zatem, czy wprowadzona na mocy ustawy nowelizującej zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stanowiła zmianę istotną dla treści uprawnień stron stosunku administracyjnego ukształtowanych decyzją ostateczną o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia powyższa nie może być rozstrzygnięta bez szczegółowego uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Wskazany wyrok stanowi wskazania w kierunku wykładni art. 137 ust 1 pkt 2 u.g.n. po nowelizacji i jednocześnie ustala właściwy czasowy zakres jego zastosowania. Po przeprowadzeniu analizy rozwiązań prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na przestrzeni od 1958 r. do 1998 r. Trybunał stwierdził, że ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu. W takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) Odnosząc się do dominującego kierunku wykładni znowelizowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny uznał, że możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Wskazał jednak na taką kolejność ich odczytania, która zapobiega niedopuszczalnemu, wstecznemu działaniu tego przepisu. Podkreślił, że nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Trybunał odniósł się tu do stanowiska orzecznictwa, w którym prezentowany jest taki też pogląd na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowany względem nieruchomości wywłaszczonej przed [...] maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed [...] września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Trybunał wskazał, że jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia. Taki też pogląd występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08; WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08; WSA w Kielcach z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 517/09; NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 600/09; WSA w Krakowie z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/09; WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 556/10; WSA w Krakowie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 850/10; WSA w Krakowie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 38/11; NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10; NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 145/13, CBOSA). W przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu, takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero, gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. po to by ustalić, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero, gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed [...] maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Tak też przesądzono w szeregu wyroków sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06; 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10; 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, CBOSA). Mając na względzie przedstawioną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. po nowelizacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że odpowiedź na pytanie " czy efekt stosowania nowego stanu prawnego, z uwzględnieniem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do takich samych rezultatów, co wskazane w poprzedniej decyzji z [...] października 2002r., może zostać udzielona dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu subsumpcji". Efekt stosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną nie budzi najmniejszej wątpliwości i nie wymaga ponownego ustalania stanu faktycznego. W decyzji ostatecznej odmawiającej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w dniu [...] października 1969 r., w sposób jednoznaczny wskazano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany (dokumentacja z lat [...]-[...] rozlicza wykonanie zadania) Nastąpiło to bez wątpienia przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości (wniosek z [...] marca 2000 r.). Zatem, stosując przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny interpretację art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. trzeba stwierdzić, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed [...] maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Badanie czy nastąpiło to w terminie 10 lat od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji wywłaszczeniowej stanowiłoby o stosowaniu normy prawnej w sposób sprzeczny z jej prokonstytucyjnym nadanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd zaprezentowany w wyroku tut. Sądu z dnia [...] października 2015 r. sygn. akt [...], jednak nie podziela przedstawionego tam stanowiska. Skarga okazała się zatem skuteczna, gdyż Sąd I instancji nietrafnie zaaprobował zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. Skoro w kontrolowanej sprawie zachodziła powaga rzeczy rozstrzygniętej na skutek tożsamości sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z 2002 r., chronioną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie zachodziła prawna możliwość rozpoznania nowego wniosku z 2015 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w świetle przesłanek znowelizowanego punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3476/15 , CBOSA). Obligowało to Wojewodę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i utrzymania w mocy decyzji z Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego, wedle którego wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe dotyczy sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną, bo przemawia za tym poglądem tożsamość spraw we wszystkich obszarach, a więc także w aspekcie stanu prawnego, nie zgadzając się z odmienną argumentacją Sądu I instancji wyrażoną w motywach zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących dojść nie mogło, gdyż dotyczył on sprawy już załatwionej decyzją ostateczną. Zaskarżony wyrok jako wadliwy podlegał uchyleniu w całości. Skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę, o czym stanowi art. 188 P.p.s.a. Z przedstawionych powodów uznał ją za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a zatem działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 193 P.p.s.a. decyzję tę również uchylił. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i art.203 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r. poz. 1800).