I SA/Wa 272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej E.K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. E.K. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Stwierdzenie bowiem niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz dopuszczalności dokonania aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości została uregulowana w przepisach art. 77 do art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia Kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed Kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed Kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Do postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.", "Kodeks") dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, załatwiania spraw, doręczeń, wezwań, terminów i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n. ). W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy, Kolegium posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów Kodeksu dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest Kolegium, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach Kodeksu (zdeterminowanym treścią art. 58 – 59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń Kolegium, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym, jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter incydentalny, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Ta zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 19/99; wyrok SN z dnia 7 sierpnia 1981 r., sygn. akt IV CR 260/81; uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13). W niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w Kodeksie, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi art. 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie Kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny takiego postanowienia (por. postanowienie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 760/14, postanowienia NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 980/16). Reasumując wskazać należy, że zaskarżonego postanowienia o charakterze incydentalnym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd ma świadomość, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne poglądy prawne na ten problem (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/10; ), jednak tego odmiennego stanowiska Sąd nie podziela i nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt 1311/16). Tym bardziej, że – jak podkreślono we wcześniejszych rozważaniach – sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilnoprawny. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako nienależącej do kognicji sądów administracyjnych, a tym samym jako niedopuszczalnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.