I OSK 212/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 869/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. k. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz "A" Sp. k. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 869/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A" Sp. k. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz "A" Sp. k. w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 12 października 2015 r. "A" Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej wnioskodawca, skarżąca lub Spółka), zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz Spółki odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.). We wniosku Spółka powołała art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami bądź ugn], zgodnie z którym odszkodowanie winno być wypłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Decyzję o odszkodowaniu dla "B" sp. z o.o. z/s w [...], poprzednika prawnego Spółki, wydano [...] października 2013 r. i nie było od niej składane odwołanie, a odszkodowanie wypłacono 8 maja 2014 r. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odsetek od odszkodowania ustalonego decyzją z [...] października 2013 r., za przejęcie na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu Prezydent podał, że decyzją z [...] października 2013 r. ustalił na rzecz Spółki odszkodowanie w wysokości 264.730 zł za przejęcie prawa własności działek nr [...] i [...] w [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od ww. decyzji odwołanie wniósł Miejski Zarząd Dróg w [...], jednakże postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] uznał je za niedopuszczalne argumentując, że odwołujący nie był stroną postępowania. Dnia 8 maja 2014 r. Miejski Zarząd Dróg wypłacił Spółce odszkodowanie w wysokości 264.730 zł. Prezydent wskazał, że zdaniem wnioskodawcy wypłata odszkodowania nastąpiła po upływie terminu określonego w art. 132 ust. 1a ugn, jednakże w myśl art. 132 ust. 2 ugn, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ma cywilnoprawny charakter, a ich naliczenie jest czynnością obrachunkową materialnotechniczną, wobec czego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie i ustalenia odsetek w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji [...] stycznia 2017 r. podnosząc, że Prezydent wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że w świetle art. 132 ust. 2 ugn organ administracji nie ma podstaw do ustalenia wysokości odsetek za opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego, a zatem, że opisywane postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia, ponieważ nakazuje jedynie posługiwanie się zasadami, pojęciami i instrumentami zawartymi w Kodeksie cywilnym podczas rozpoznawania sprawy administracyjnej. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wprawdzie art. 132 ust. 2 ugn nie reguluje formy, w jakiej winno nastąpić naliczenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, niemniej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2000 r. [SK 12/99, OTK 2000/5/143, dalej wyrok SK 12/99] żądanie zapłaty odsetek za zwłokę stanowi roszczenie cywilnoprawne. Choć źródłem tego roszczenia jest akt administracyjny, to załatwienie tej sprawy nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o: uchylenie decyzji z [...] czerwca 2017 r.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie: 1. art. 132 ust. 2 ugn przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek wypłaty odszkodowania, a co za tym idzie odsetek powstał na tle stosunku administracyjnego; 2. art. 1 kpa przez niezasadne przyjęcie, że opisywana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej; 3. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez błędne uznanie, że w opisywanej sprawie ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skarżąca powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że w realiach opisywanej sprawy organ winien ustalić wysokość odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nawet jeśli organ uznał, że naliczenie odsetek jest czynnością obrachunkową materialnotechniczną i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, to nie było żadnych przeszkód, by odsetki obliczyć i wypłacić skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest możliwość ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną, za przejęcie na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika zdaniem organów z przyczyn przedmiotowych, tj. braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odsetek. Istotą wywłaszczenia nieruchomości jest odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności (innego prawa rzeczowego) nieruchomości. Jest ono przykładem władczego działania organu administracji. Ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu, a spór powstały na tle takiego stosunku administracyjnego, czy też na tle wysokości odszkodowania ma charakter administracyjny (red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2005). Kwestie dotyczące zapłaty odszkodowania uregulowano kompleksowo w art. 132 ust. 1-8 ugn. Podstawową zasadą wynikająca z tej regulacji jest, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (ust. 1a art. 132 ugn). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 ugn). Ten przepis zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie przesądza o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odsetki, a w konsekwencji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg], należy do aktów prawnych regulujących zarówno problematykę cywilną, jak i administracyjną. Sporna w niniejszej sprawie kwestia w przeszłości była tematem rozważań w orzecznictwie. Gruntowną analizę zagadnienia poczynił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 Sędziów z 7.4.1993 r. III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174, wyrażając stanowisko, że "rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej". W uchwale tej Sąd Najwyższy uznał, że roszczenie o odsetki, podobnie jak o rewaloryzację odszkodowania nie jest roszczeniem samoistnym, tylko roszczeniem akcesoryjnym, a skoro spór o odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, to nie może być odmiennie zakwalifikowany "spór o rewaloryzację" czyli przeliczenie tego odszkodowania oraz roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu odszkodowania. W późniejszym czasie stanowisko to przyjęto powszechnie w sądownictwie administracyjnym, już pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uregulowanie art. 132 ust. 2 ugn w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania ze wskazaniem, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jest podobne do regulacji zawartej w art. 55 ust. 4 ugg. Przykładem takich orzeczeń mogą być wyroki NSA z: 15.3.2006 r. I OSK 525/05; 15.5.2014 r. I OSK 2440/12; 9.3.2017 r. I OSK 1404/15, cbosa. Argumentację w nich zawartą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Wśród tych argumentów najistotniejszy jest fakt, że wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ugn), a co za tym idzie jest przykładem braku równości stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, którego ustalenie jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym, bowiem obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. W wyroku I OSK 525/05 NSA podkreślił, że zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym Kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W wyroku z 9.3.2017 r. I OSK 1404/15, NSA wskazał, że art. 132 ust. 2 ugn stanowi samodzielną podstawę do żądania zapłaty odsetek, ale nie za samo powstanie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, lecz za skutki, które wynikły z zaistniałego opóźnienia lub zwłoki w jego zapłacie. Odesłanie w tym przepisie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia, lecz ma to znaczenie, że według określonych w tym Kodeksie zasad ustalane są odsetki oraz odszkodowanie za zwłokę lub opóźnienie. Poglądy wyrażane w orzecznictwie znajdują oparcie w doktrynie, gdzie stwierdza się, że z treści art. 132 ust. 2 ugn nie sposób wręcz wywieść, że roszczenie wskazane w jego hipotezie ma charakter cywilnoprawny. To, że ów przepis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądami powszechnymi. Przepisy Kodeksu cywilnego na gruncie art. 132 ust. 2 ugn mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w ww. przepisie nie ma zatem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki w ogóle wynika z treści art. 132 ugn; w szczególności ustęp 2 tego artykułu nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie (M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013). Aprobując w pełni zaprezentowaną argumentację Sąd nie zgodził się z przyjętym w powołanym przez Gminę Miasto [...] wyroku z 19.9.2014 r. I ACa 325/14 Sądu Apelacyjnego w Warszawie szerokim ujęciem "sprawy cywilnej", gdzie źródło roszczenia nie ma znaczenia dla oceny charakteru stosunku prawnego, a nadto wskazuje, że możliwość dochodzenia roszczenia o odsetki nie została uregulowana w przepisach o charakterze prawnoadministracyjnym. Mając na względzie zaprezentowane wyżej uwagi dotyczące art. 132 ust. 2 ugn, nie można zaakceptować stwierdzenia o braku uregulowania kwestii odsetek w ugn. Nie jest słuszna argumentacja Sądu Apelacyjnego, a także Gminy Miasto | [...], odwołująca się do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu - art. 177 Konstytucji RP. Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu, bowiem prawo to może realizować przed sądami administracyjnymi, które zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości Rzeczpospolitej Polskiej obok sądów powszechnych. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancje jej praw i wolności. Sądowi znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku SK 12/99 stwierdził, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Jednakże wyrok ten dotyczy tylko sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa, nie oznacza natomiast automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że organy niezasadnie przyjęły, że ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Nie było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa z powodu jego bezprzedmiotowości. Rzeczą organu będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej, z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku uwag. Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasto [...], reprezentowana przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok II SA/Rz 869/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 § 1 i 3 kpc przez błędną wykładnię i uznanie, że roszczenie o zapłatę odsetek z tytułu zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania nie ma charakteru cywilnoprawnego i przez to może być dochodzone jedynie w drodze administracyjnej podczas gdy zdaniem skarżącej jest typowym roszczeniem cywilnoprawnym i wyłączną drogą do jego dochodzenia jest droga sądowa przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A" Sp. k. w [...], wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...]; zasądzenie na rzecz "A" Sp. k. w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie Gminy Miasto [...]. Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Rada Ministrów wskazała w załączniku nr 1, w części [...]. Województwo [...], pod poz. [...] Powiat [...], a następnie wymieniła w województwie [...] wyłącznie cztery miasta na prawach powiatu, w tym w punkcie 3) [...] (Dz. U. z 1998 nr 103, poz. 652). Gmina Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W sprawie kontrolowanej wyrokiem II SA/Rz 869/17, decyzję pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r. wydał Prezydent Miasta [...]. Prezydent Miasta [...] realizuje uprawnienia starosty i reprezentuje Gminę Miasto [...] na zewnątrz. W uchwale siedmiu Sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Argumenty prawne przedłożone w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/15, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, są użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 45-46). Tak było w kontrolowanej sprawie, w której Prezydent Miasta [...] decyzją pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odsetek od odszkodowania ustalonego decyzją z [...] października 2013 r., za przejęcie na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w [...]. Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje TK, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 kpa), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11.6.1981 r. SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982/1-2/s.51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 kpa) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/15 zgodził się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok TK z 29.10.2009 r. K 32/08, OTK-A 2009/9/139, dalej wyrok K 32/08). Nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu winno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, winna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 kpa) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 kpa, jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta [,prezydent miasta na prawach powiatu]) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 46-48). Pod rządem ustawy z dnia ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.; uchwała NSA z: 9.10.2000 r. OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; 19.5.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z 15.10.1990 r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślano szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ppsa, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, by prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2008 r. K 32/08; wyrok NSA z: 5.9.2013 r. II OSK 1971/13; 16.1.2007 r. I OSK 389/06; 10.7.2005 r. I OSK 557/07; postanowienie NSA z: 3.2.2011 r. I OZ 68/11; 2.7.2009 r. I OSK 815/09; uzasadnienie uchwały I OPS 2/15). Gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego [zatem i postępowania ze skargi kasacyjnej] nie może być stroną postępowania (postanowienie NSA z 20.3.2012 r. II OSK 652/12). W wyroku K 32/08, w którym stwierdzając zgodność art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W niniejszej sprawie wyłącznie Gmina Miasto [...] wywiodła skargę kasacyjną od wyroku II SA/Rz 869/17. Autor skargi kasacyjnej powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 11.4.2005 r. I OPS 1/05 [ONSAiWSA 2005/5/199, dalej uchwała I OPS 1/05], jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w uchwale I OPS 1/05 Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, "iż jeśli skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji to wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie". W uchwale I OPS 1/05 Naczelny Sąd Administracyjny badał jedynie, czy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej w ogóle nie bada się interesu prawnego osoby, która wnosi o udzielenie takiej informacji. Wobec argumentów zaprezentowanych w uchwale I OPS 2/15 i w jej uzasadnieniu, pogląd skarżącej kasacyjnie nie zasługiwał na uwzględnienie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej postrzega brak wyraźnego wskazania przez ustawodawcę drogi administracyjnoprawnej co do części roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, które w dominującym zakresie zostały przez przepisy szczególne przekazane do właściwości innych organów (art. 2 § 3 kpc). Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało utrwalony pogląd prawny na tle obowiązującej od 1 lipca 2004 r. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 179, poz. 1750 ze zm., dalej uswżz). Art. 1 pkt 4 uswżz stanowił, że ustawa określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych. W art. 8 ust. 1 uswżz, ustawa określa sposób załatwiania dla spraw w niej uregulowanych. Biorąc pod uwagę fakt, że należności pieniężne nie zostały wymienione w ust. 2 art. 8 uswżz, a który to przepis wykluczał spod kontroli sądu administracyjnego sprawy wymienione w pkt od 1 do 4, uznano, że świadczenia odsetkowe o których mowa w art. 75 ust. 3 uswżz należą do drogi administracyjnej. Pogląd ów znalazł aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w szczególności w uchwale SN z 29.11.2007 r. III CZP 106/07, OSNC 2008/12/134 i w wyrokach, które zapadły w 2008 r. na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa - Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa od wyroków sądów powszechnych (między innymi z 2.7.2008 r.: II PK 8/08; II PK 55/08). Przyjęte na tle art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 179, poz. 1750 ze zm.) rozwiązanie prawne, lokujące całość spraw wynikających ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego w postępowaniu administracyjnym, spełniało wymagania racjonalności i kompleksowości, sprzyjającej szybszemu i jednolitemu załatwianiu problemów, w szczególności zaś nie powodowało sztucznego rozszczepienia drogi dochodzenia roszczeń o uposażenie lub inne należności pieniężne i o świadczenia akcesoryjne wobec tych roszczeń (uchwała III CZP 106/07). Podobna interpretacja została zaprezentowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.4.2006 r. I OPS 3/06, ONSAiWSA 3/06/69. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w znowelizowanym z dniem 1 stycznia 2010 r. art. 75 ust. 3 uswżz. Na podstawie art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 79, poz. 669) do art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dodano zdanie drugie, zgodnie z którym o odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Dodanie zdania drugiego do art. 75 ust. 3 uswżz nie stanowiło nowości normatywnej, a jedynie formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy (odpowiednio – uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r. II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z: 8.12.2011 r. II OSK 1760/10; 3.2.2012 r. II OSK 2202/10, Lex 1138107; postanowienie SN z 7.9.2005 r. II UZP 9/05, Lex 171757). Z uwagi na brak legitymacji Gminy Miasta [...] do wywiedzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).