IV SA/Wa 1833/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi D.W., G.J., P.M., Z.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania D. W., G. J., P. M. i Z. M., decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz J. M. za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...], gr. [...], pow. [...], o pow. 4,32 ha wpisanych w Kw [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] listopada 1971 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wyznaczenia terenów budowlanych i ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...]. W wykazie gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] przeznaczonych w projekcie wyznaczenia terenów budowlanych na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego oraz projektowane drogi stanowiącym załącznik do ww. uchwały z dnia [...] listopada 1971 r. w pkt 1 została wymieniona nieruchomość J. M. oznaczona nr [...] o pow. 4,3264 ha, dla której prowadzono księgę wieczystą nr [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przyznało odszkodowanie na rzecz J. M. za przejęty grunt o pow. 4,32 ha, Kw nr [...]. Odszkodowanie zostało przyznane za grunt oraz za zasiewy, uprawy i plony. Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. D. W., G. J., P. M. i Z. M. (spadkobiercy J. M. na podstawie Aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2015 r., Rep. [...] Nr [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz J. M.. W uzasadnieniu wniosku zarzucili brak rozprawy oraz brak powołania biegłych, a także brak przyznania odszkodowania za 64 m2. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz J. M. za przejęte na własność Państwa tereny budowlane położone we wsi [...], gr. [...], pow. [...], o pow. 4,32 ha wpisane w Kw [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w piśmie z dnia 4 października 2016 r. spadkobiercy byłego właściciela. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa nie można rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu prawa. Minister zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki nie pozyskał archiwalnych akt, choć poszukiwał ich w Starostwie Powiatowym w [...], Archiwum Państwowym w [...], Urzędzie Miejskim w [...], Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...]. Wojewoda [...] pozyskał jedynie z Archiwum Państwowego uchwałę nr [...] bez załącznika oraz protokół z posiedzenia na którym podjęto przedmiotową uchwałę. Z kolei zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 1972 r. nadesłali wnioskodawcy. Ponadto pełnomocnik skarżących przy wniosku inicjującym postępowanie nadesłał zdjęcia uchwały o przejęciu terenów, a także uchwałę w sprawie wysokości stawek. W trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnik skarżących nadesłał jeszcze zdjęcia rejestru zmian gruntowych (nieczytelne). Zatem organ dokonał oceny decyzji ustalającej odszkodowanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Dalej Minister wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. 4,3264 ha dla której prowadzono księgę wieczystą nr [...], stanowiąca własność J. M. została objęta uchwałą z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wyznaczenia terenów budowlanych i ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...]. W § 2 uchwały zostało wskazane, że grunty przechodzą na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "uztwn", z uwzględnieniem postanowień ustawy. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwala nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przepisy ustawy, ani przepisy wykonawcze do ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania tylko odsyłały do przepisów uztwn. Na podstawie art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 uztwn ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424). W niniejszej sprawie dodatkowo obowiązywała uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., Nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...], gdzie w załączniku do uchwały cena obowiązująca przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych okręgu IV strefy podmiejskiej dla wsi [...] została podniesiona do 800%. Z zaskarżonej decyzji wynika, że odszkodowanie przyznano za grunt o pow. 4,32 ha w kwocie 238.310 zł, a za zasiewy, uprawy i plony przyznano kwotę 29.249 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano akty prawne na podstawie których zostało przyznane odszkodowanie oraz wskazano, że biegli rzeczoznawcy z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. J. M. oraz inż. R. S. dokonali szacunków i kwota odszkodowania za naniesienia roślinne została przyznana na ich podstawie. W ocenie Ministra, brak dokumentów, w szczególności opinii szacunkowych oraz dokumentów geodezyjnych nie pozwala na rzetelną ocenę przyznanego odszkodowania. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] ustalił, iż działka nr [...] wskazana w uchwale [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wyznaczenia terenów budowlanych i ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie [...] nie figuruje w archiwalnym operacie ewidencyjnym m. [...]. Natomiast z nadesłanych zdjęć niekompletnego rejestru gruntów gromady [...], Osiedla [...] sporządzonego w dniu [...] lipca 1963 r. także nie wynika numer działki, natomiast wiadomym jest, że działka nr [...] J. M. uległa podziałom. Zdaniem Ministra, tak szczątkowy materiał dowodowy nie daje podstaw, aby orzec, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązującego prawa. W zaskarżonej decyzji został wskazany jedynie przejęty obszar 4,32 ha, stanowiący własność J. M.. Wojewoda [...] dokonał wyliczeń na podstawie pozyskanych dokumentów, niemniej - w ocenie organu odwoławczego - pozyskane dokumenty nie są wystarczające aby ocenić, czy przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości. Wojewoda [...] wykonując własne obliczenia stwierdził, że przyznana kwota jest zaniżona, ale nie jest to znaczący błąd. Organ odwoławczy nie podzielił takiego stanowiska. Pewność, co do wyliczeń, w których pod uwagę bierze się stawkę procentową, klasę gruntu i najważniejsze powierzchnię danej klasy nie można dokonać bez pozyskania szczegółowych informacji zawartych w opinii szacunkowej, czy materiałach geodezyjnych. Poza tym, z uwagi na fakt, iż w decyzji wyraźnie wskazano, że biegli brali udział przy ustalaniu odszkodowania niezasadnym jest twierdzenie, że odszkodowanie jest błędne. Biegli posiadali specjalistyczną wiedzę, a jak wynika z różnych akt archiwalnych przewijających się spraw, kwestie obliczeń nie zawsze sprowadzają się do zwykłego przemnożenia powierzchni przez stawkę. Fakt ujęcia w decyzji wielkości powierzchni 4,32 ha też nie jest dowodem, że nie ustalono odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 4,3264 ha. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy. Jak wskazano powyżej obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić obliczenie odszkodowania. Ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy uztwn. Zasady ustalania odszkodowania w uztwn uregulowane zostały w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ścisłe z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy miały zastosowanie z uztwn. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Wobec tego Minister stwierdził, że na podstawie zebranego materiału nie można uznać, iż decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz J. M. za przejętą nieruchomość, położoną we wsi [...] na obszarze gromady [...] w powiecie kartuskim o pow. 4,3264 ha została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot ,,wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] D. W., G. J., P. M. i Z. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. - art. 22 uztwn; - art. 9 ust. 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 Kpa poprzez pominięcie aktualnej sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej; - art. 107 § 3 Kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r.; 3) w przypadku zastosowania przez Organ ll instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za grunt; 4) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że J. M. został pozbawiony własności powyższej nieruchomości w trybie art. 8 ustawy i na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. (Dz. Urz. WRN w [...] z 1971 r. Nr [...], poz. [...]). Decyzja z dnia [...] marca 1972 r. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za grunt, rażąco naruszała prawo bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości, na podstawie nieaktualnego aktu prawnego, bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Skarżący nie zgodzili się z Ministrem, że przepisy w zakresie naliczenia odszkodowania były precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy wynikał z: - art. 9 ust. 1 ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach uztwn; - m. in. art. 22 uztwn, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych; - wydanego w dniu 20 sierpnia 1970 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183 ze zm.). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do uztwn. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. lV SA/Wa 2007/16, z dnia 5 maja 2016 r., sygn. lV SA/Wa 450/16, z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. lV SA/Wa 3760/15, z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. l SA/Wa 286/10. Skarżący wskazali, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w uztwn, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. Skarżący zauważyli, że Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa pominęli aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 uztwn stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny: I OSK 1549/13 z dnia 10 marca 2015 r., l OSK 1442/13 z dnia 23 października 2014 r., I OSK 2250/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r., l OSK 1981/12 z dnia 12 marca 2014 r. Pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie przepisu art 8 Kpa, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący zgodzili się z Wojewodą [...], co do tego, że w przedmiotowej sprawie należało sprawdzić, czy odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości. Jak wykazały wyliczenia przeprowadzone przez Wojewodę [...] orzeczona wysokość odszkodowania za grunt (238.310 zł) nie odpowiadała prawu, winna była bowiem wynieść 235.800 zł. Ponadto ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jedynie 43.200 m2 podczas, gdy taktyczna powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 43.264 m2 (jak wskazano w uchwale Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r.). Żadną miarą nie można podzielić oceny Wojewody [...], iż wypłata odszkodowania w kwocie "nieznacznie" różniącej się od tej wyliczonej w sposób zgodny z obowiązującym prawem, tego prawa w sposób rażący nie naruszała Żaden przepis dotyczący procedury wywłaszczeniowej obowiązujący w 1972 r. nie określał w jakiej kwocie owe zbliżenie było dopuszczalne. Co więcej żaden przepis obowiązujący wówczas, jak też obowiązujący obecnie, w ogóle nie sankcjonuje możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie jedynie zbliżonej do kwoty wynikającej z przepisów prawa. Chybiona jest także ocena dokonana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, aby ocenić, czy przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie przedstawił w szczególności jakich dowodów brakuje, by takiej weryfikacji dokonać. Nie uzasadnił też z jakich powodów uznał, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny. Należy zauważyć, że do weryfikacji prawidłowości przyznanej kwoty odszkodowania wystarczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja odszkodowawcza. Wojewoda [...] był w stanie wykonać własne obliczenia i stwierdzić, że przyznana kwota nie odpowiada tej wyliczonej zgodnie z przepisami prawa podczas, gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podjął nawet próby wyliczenia prawidłowej wysokości należnego odszkodowania, a przepisy w przedmiotowym zakresie były w 1972 r. precyzyjne, co wykazano poniżej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy odszkodowanie winno było zostać ustalone według zasad określonych w przepisach uztwn. Zgodnie z art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Aktem prawnym regulującym wysokość ww. stawek było w dniu 30 marca 1972 r. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424), w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1-2 tego zarządzenia. Na wysokość odszkodowania miał wpływ przydział do grupy powiatów (od l do V), który zgodnie z § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 15 grudnia 1969 r. należało ustalić w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 106 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia powiat [...] należało zaliczyć do grupy IV. Ponadto na wysokość odszkodowania miał wpływ przydział do jednej ze stref ekonomicznych (miejska, podmiejska, wiejska, wiejska oddalona), który zgodnie z § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. należało przeprowadzić w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. z 1951 r. Nr 38, poz. 294). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia wieś [...] jako miejscowość położoną 11 km od centrum liczącego wówczas w przybliżeniu 378 tys. mieszkańców [...] należało zaliczyć do strefy miejskiej. Nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym pogląd przedstawiony przez Ministra infrastruktury i Budownictwa, że w decyzji odszkodowawczej wyraźnie wskazano, że biegli brali udział przy ustalaniu odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalono wprawdzie na podstawie opinii biegłych, jednak tylko w odniesieniu do zasiewów, upraw i plonów. Wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury i Budownictwa fakt ujęcia w decyzji wielkości powierzchni 4,32 ha jednoznacznie potwierdza fakt, że ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu właśnie o tej, a nie innej powierzchni. Aktem prawnym na podstawie którego Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wyliczył odszkodowanie należne J. M. była uchwała Prezydium PRN w [...] nr [...] z [...] grudnia 1970 r. Ta uchwala nigdy jednak faktycznie nie obowiązywała, nie została bowiem, stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. z 1964 r. Nr [...], poz. [...]), ogłoszona w Dzienniku Urzędowym WRN w [...], ani też, stosownie do art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ogłoszona w sposób zwyczajowo w [...] przyjęty, zapewniający należyte poinformowanie ludności. Gdyby nawet jednak przyjąć, że ww. uchwała weszła w życie, to i tak w dniu [...] marca 1972 r., czyli w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, już nie obowiązywała. Została bowiem z dniem [...] stycznia 1972 r. uchylona przez uchwałę Prezydium PRN w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. (Dz. Urz. WRN w [...] z 1972 r. Nr [...], poz. [...]). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1972 r. orzekająca o odszkodowaniu za grunt na rzecz J. M. zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z 1977 r. stanowił przepis art. 9 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa (w trybie art. 8 ust. 3 ustawy) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn, z uwzględnieniem postanowień ustawy. Na podstawie art. 16 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183 ze zm.). Z § 1 tego rozporządzenia wynikało, że odszkodowanie ustala właściwy organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej. Ustalenie i wypłata odszkodowania następowała na zasadach określonych w przepisach uztwn. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy decyzja odszkodowawcza powinna w szczególności zawierać: ustalenie odszkodowania, termin zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z przepisu art. 8 ust. 1 uztwn wynikało, że odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Aktem wykonawczym do art. 8 ustawy z 1958 r. było zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 53, poz. 424). Stawka odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, została podwyższona o 800 %, a grunty te zostały zakwalifikowane jako grunty położone w okręgu cenowym IV i strefie podmiejskiej, stosownie do obowiązującej w dacie wydania decyzji odszkodowawczej uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. w zw. z § 1 ust. 1 powyższego zarządzenia. Tyle w sposób bezsporny można było ustalić na podstawie ówcześnie obowiązującego stanu prawnego i fragmentów dokumentacji uzyskanej przez organ nadzoru - Wojewodę [...]. Rację ma Minister Infrastruktury, że w niniejszej sprawie po ponad 40 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej nie jest możliwa weryfikacja w trybie nadzoru z art. 156 Kpa, decyzji z dnia [...] marca 1972 r., w zakresie prawidłowości ustalonej przez organ wysokości odszkodowania za przejęty przez Skarb Państwa grunt rolny J. M.. Mimo poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał oryginalnych akt sprawy odszkodowawczej, czy też ich kopii. Uwierzytelnioną notarialnie kopię kwestionowanej decyzji przedłożyli skarżący. Starosta [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...], Urząd Miejski w [...] nie mają akt odszkodowawczych. Brak akt uniemożliwia ustalenie w oparciu o jaki materiał dowodowy orzekało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w decyzji z dnia [...] marca 1972 r., w szczególności jakie dokumenty dotyczące przejętej nieruchomości były podstawą ustaleń, co do wielkości powierzchni gruntu, klasy i rodzaju gruntów składających się na przejętą nieruchomość. Nie wiadomo, czy zebrane w toku postępowania nieważnościowego fragmenty materiałów dotyczących przejęcia gruntu przez Państwo i ustalenia odszkodowania za grunty wsi [...] były podstawą ustaleń czynionych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], czy też były to inne dowody. Pozyskane fotokopie z Rejestru Gruntów odnoszą się do działki nr [...], a nie działki nr [...] wymienionej w uchwale Nr [...]. Nie obrazują stanu geodezyjnego na rok 1972. Brak akt sprawy odszkodowawczej uniemożliwia ustalenie w oparciu o jakie ustalenia i założenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wyliczyło odszkodowanie za grunt J. M.. W tym zakresie nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do decyzji ma najdalej idące skutki, a zatem nie może opierać się na domniemaniach i próbach rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, taki jak czynili to skarżący i organ I instancji próbując obliczyć odszkodowanie i ustalić jego wysokość, co dało inne rezultaty. Mimo poszukiwań Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać uchwały nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowań, o której mowa w treści decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Nie można było zatem ustalić, czy uchwała ta w sposób istotny różniła się od późniejszej uchwały nr [...], która derogowała tę pierwszą uchwałę. Samo fakt oparcia decyzji odszkodowawczej o nieobowiązującą uchwałę nie może świadczyć o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji winno być wykazane, że nieobowiązująca uchwała przewidywała w stosunku do wsi [...] inne założenia, niż uchwała obowiązująca w dacie wydania decyzji odszkodowawczej i w konsekwencji strona otrzymała odszkodowanie w niższej wysokości, niż gdyby organ działał zgodnie z obowiązującym prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 1972 r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Decyzja z 1972 r. została wydana przez organ właściwy w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy i § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r., jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i rozporządzenia wykonawczego w sprawie odszkodowań. Decyzja tak zawiera elementy, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. W zakresie sposobu i terminu wypłaty odszkodowania odwołuje się do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 uztwn. Decyzja ta wskazuje stronę postępowania J. M. i nieruchomość za którą ustalono odszkodowanie – nieruchomość o pow. 4,32 ha uregulowaną w Kw nr [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r. wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 21 uztwn, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czyni skarżąca, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 uztwn. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w uztwn. Możliwa jest jednak i taka interpretacja przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie przepisy materialne z Rozdziału 2 uztwn. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w uztwn, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 21 uztwn). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 uztwn). Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 uztwn). Po trzecie – przepis art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie przyznania odszkodowania odsyła do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r. nawiązuje do "ustalania i wypłaty odszkodowania według zasad określonych w przepisach uztwn", natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 uztwn), zwłaszcza, że uztwn w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe. Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1970 r., to nie można Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1972 r. z oczywistym, a więc rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszeniem art. 21 uztwn. Faktem jest to, że w sprawie odszkodowawczej zakończonej decyzją z 1972 r. wypowiadali się rzeczoznawcy. Wynika to z uzasadnienia tej decyzji, co mogłoby sugerować, że w praktyce organ orzekający o odszkodowaniu za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi uważał, że art. 9 ust. 1 ustawy odsyłał także do przepisów Rozdziału 3 uztwn, w tym do art. 21. Tego rodzaju rozumowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie byłoby jednak przekonywujące. Z treści § 5 zarządzenia z dnia 15 grudnia 1969 r. wynika bowiem, że udział rzeczoznawcy (biegłego) w sprawie odszkodowawczej mógł wynikać z przepisu szczególnego, skoro wyceną objęto także części składowe gruntów przejmowanych od J. M.. Tej okoliczności nie można jednoznacznie potwierdzić, ponieważ po kilkudziesięciu latach nie było możliwe pozyskanie całości akt sprawy odszkodowawczej. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, co do tego, że w niniejszej sprawie organ nadzoru naruszył przepis art. 8 Kpa pomijając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Przeciwnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1972 r. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał zgodnie z aktualnymi poglądami WSA w Warszawie, prezentowanymi w tego typu sprawach (por. np. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2117/16, IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2747/16, IV SA/Wa 2201/16, IV SA/Wa 2990/16, IV SA/Wa 237/17, IV SA/Wa 235/17, IV SA/Wa 309/17). Rację mają skarżący, że w powołanych w skardze wyrokach WSA w Warszawie prezentowane były poglądy odmienne. Poglądy te nie mają jednak charakteru dominującego. To zaś, że WSA w Warszawie ma niejednolite orzecznictwo w sprawach tego typu, co sprawa niniejsza, tylko potwierdza prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku, co do braku możliwości uznania za rażąco wadliwą decyzję z 1972 r. wydaną bez przeprowadzenia rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, w sytuacji gdy nie jest jednoznaczna wykładnia istotnych dla sprawy przepisów prawa. Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą natomiast spraw w których oceniano legalność decyzji wywłaszczeniowych lub decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie uztwn, a zatem wyrażone w nich poglądy nie są miarodajne dla niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.