I OSK 250/18

Dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1681/17 odrzucające skargę K.J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1681/17 odrzucające skargę K.J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. K.J. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie do przedłożenia propozycji służby. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2071 r. złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] wyjaśnił stronie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia potrzeby pracodawcy, posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Powołane przepisy ani też pozostałe przepisy cytowanej ustawy nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Przeciwnie, ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost wskazuje na możliwość odstąpienia od zaproponowania funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia określając równocześnie skutki prawne (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Nieprzedłożenie zatem propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy. Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. K.J. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby oraz zażądała zobligowania organu do złożenia takiej propozycji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...] wyjaśnił K.J, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismem z dnia 22 września 2017 r. K.J. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...], zarzucając nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji służby w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W obszernej skardze przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła kwestie odnoszące się do zagadnienia nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności z dnia 24 sierpnia 2017 r. Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty merytoryczne skargi, bowiem sprawa objęta zakresem skargi nie była przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego ani też przedmiotem postępowania administracyjnego. Podał, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1681/17 skargę odrzucił. Jak wskazał Sąd, w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga K.J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżone pismo z dnia 24 sierpnia 2017 r. jest odpowiedzią organu na zażalenie skarżącego z dnia 18 sierpnia 2017 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, skarżone pismo jedynie zawiadamia, że z uwagi na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K.J.. Postawiła w niej orzeczeniu trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po drugie, naruszenie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy dotyczy ona takich uprawnień lub obowiązków, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącego. Przepisy te naruszono przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w sprawie. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.sa. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia szeregu przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej opowiedział się dopuszczony do udziału w sprawie Związek Zawodowy Celnicy PL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są bowiem adekwatne do przedmiotu sprawy. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor wiąże przepis że art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wadliwym zakwalifikowaniu przez Sąd pierwszej instancji przedłożonej propozycji zatrudnienia. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest rzeczona propozycja, lecz pismo organu na odpowiedź na ponaglenie złożone przez skarżącego. W świetle przedmiotu skargi spór zatem dotyczy kwestii, czy zastosowanie w sprawie znajduje art. 37 k.p.a. oraz czy skarżone pismo organu podlega z tej perspektywy właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Oznacza to, że kwalifikacja prawna propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest irrelewantna prawnie dla określenia właściwości sądu w sprawie ze skargi na pismo stanowiące odpowiedź na ponaglenie. Tym samym przepis ten nie mógł być właściwym wzorcem kontroli kasacyjnej w sprawie, albowiem nie ma w niej zastosowania. Nie określa on wszak tego, czy w sprawie znajduje czy nie znajduje zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ukształtowana została w art. 3 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie w drugim zarzucie skargi kasacyjnej podnosi, że skarga mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego z uwagi na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w rezultacie czego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było niezasadne. Godzi się zatem na wstępie zaznaczyć, że jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Skarżąca kasacyjnie, zwalczając ustalenia Sądu pierwszej instancji z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna zatem wykazać, że skarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej posiada opisane wyżej cechy. Tymczasem wywody skargi kasacyjnej koncentrują się nie na cechach i charakterze aktu skarżonego, lecz "propozycji pracy", której – co więcej – wbrew wywodom skargi kasacyjnej skarżąca nie otrzymała. Tym samym nie odnoszą się do przedmiotu skargi w sprawie niniejszej. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., II GSK 3608/15). Przepis ten nie konkretyzuje jednak samodzielnie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ta podlega bowiem ustaleniu w związku z § 2 i 3 art. 3 p.p.s.a. A zatem niepowiązanie zarzutu art. 3 § 1 p.p.s.a. z dalszym przepisem konkretyzującym właściwość rzeczową sądu administracyjnego uniemożliwiało jego uwzględnienie. Przepisami wyznaczającymi właściwość rzeczową sądu administracyjnego nie są również art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem przepis ten określa rodzaj sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli (legalnościowa), nie zaś – jej zakres przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej nie mógł też naruszyć art. 3 § 2 wskazanej ustawy, gdyż zgodnie z tym przepisem "Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw." Jest to przepis ustrojowy odnoszący się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie obejmuje zaś zakresem normy właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie naruszono też prawa do sądu, skargę wszak przyjęto, lecz ustalono, że Sąd nie jest właściwy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.