II OSK 2866/16

Dnia 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 552/16 w sprawie ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 552/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Starosta Powiatu B., na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.), odmówił Ł. Ł. udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] w N.. Starosta powołał się na § 3 ust. 1 pkt 87 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w świetle których to przepisów zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni mniejszej niż 1 ha nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednak taki wymóg istnieje, gdy przedsięwzięcie łącznie z innymi planowanymi lub zrealizowanymi przedsięwzięciami na tym samym obiekcie przekracza próg 1 ha. Ta ostatnia sytuacja, w ocenie organu, ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem w latach ubiegłych wyrażono zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na kilku działkach, których powierzchnia łącznie z obecną działką przekracza dwukrotnie próg 1 ha. "Obiektem" jest według organu zwarty kompleks gruntów leśnych należących do poszczególnych właścicieli. Dlatego wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, której wnioskodawca, pomimo zobowiązania go, w wyznaczonym terminie nie złożył. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Ł. Ł.. Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, wskazując, że w niniejszej sprawie wymagane było przedstawienie decyzji środowiskowej, co wynika z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, a brak takiej decyzji stanowi brak o charakterze materialnym i skutkuje odmową zmiany lasu na użytek rolny. Dokonując wykładni pojęcia "obiekt" istotnego przy zastosowaniu regulacji § 3 ust. 1 pkt 87 oraz 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia podano, że wystarczające są dane zawarte w wypisie z rejestru ewidencji gruntów, kopia mapy ewidencyjnej dotyczącej działki osoby ubiegającej się o zmianę lasu na użytek rolny oraz działek sąsiednich dostępne na podstawie ortofotomap zamieszczone na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal. Z dowodów tych wynika, jak podano, że działka będąca przedmiotem wniosku (nr [...]) oraz działki sąsiednie o nr [...], [...], [...] stanowią fragment większego, zwartego kompleksu leśnego o powierzchni znacznie przekraczającej 1 ha. "Obiektem" według organu odwoławczego jest zwarty kompleks leśny – las. "Obiekt" to inaczej "przedmiot". SKO podkreśliło, że przepisy nie wymagają aby obiekt kwalifikowany do uznania jego zmiany z lasu na użytek rolny za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko był własnością tego samego podmiotu. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Ł. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę, że działka nr [...] o powierzchni 0,6378 ha łącznie z działkami sąsiadującymi stanowiącymi fragment większego zwartego kompleksu leśnego są "obiektem", którego dotyczy wniosek strony; - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 87 w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie przekracza próg powierzchni skutkujący koniecznością poprzedzenia tej zmiany oceną oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 552/16, oddalając skargę, wskazał, że z § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 87 ww. rozporządzenia wynika obowiązek sumowania parametrów przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. W takim bowiem przypadku obiektem jest las, a za taką wykładnią obowiązujących przepisów przemawia cel obowiązujących przepisów, a mianowicie zapewnienie ochrony środowiska, co na gruncie przepisów ustawy o lasach polega na zapewnieniu jak największej ochrony lasom jako elementu środowiska. Dlatego Sąd I instancji podzielił ocenę organów odnoszących pojęcie przedsięwzięcia (zmiana lasu na użytek rolny) do "obiektu" jakim jest kompleks leśny geodezyjnie wydzielony, niezależny od liczby nieruchomości, które go tworzą. Nie do przyjęcia pozostaje argumentacja Skarżącego, iżby "obiektem" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia była wyłącznie jego działka geodezyjna na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Tak rozumiana regulacja prowadziłaby do bardzo łatwego obejścia przepisu, bowiem przy podziale lasu na działki o powierzchni mniejszej niż 1 ha umożliwiałaby zmianę lasu na użytek rolny dla każdej działki odrębnie bez obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, podczas gdy faktycznie taka zmiana dokonywałaby się na powierzchni większej niż 1 ha, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia. Taka interpretacja ewidentnie niweczyłaby sens i wymóg sumowania powierzchni o którym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Prawidłowo oceniły organy – że zamierzenie Skarżącego nie może być traktowane w oderwaniu od wcześniejszego wyłączenia leśnego charakteru dla kilku działek o podanej powierzchni. Wcześniejsze bowiem wyłączenia ewidentnie obejmowały nieruchomości położone w tym samym kompleksie leśnym i w pobliżu działki Skarżącego. Zatem każde z nich mogło mieć wpływ na środowisko który zwiększył się z uwagi na kolejne "odlesienia". O ile ustawodawca nie znajdował potrzeby sprawdzenia tego wpływu dla powierzchni przekraczającej 1 ha to przekroczenie tej powierzchni objął obowiązkiem wyjaśnienia i ewentualnego ustalenia warunków "odlesienia". Prawidłowo zatem zobowiązano Skarżącego do przedłożenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej – decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o której mowa w ust. 1 (w sprawie niniejszej decyzji o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, nieprzedłożenie takowej decyzji nie stanowi braku formalnego, a brak materialny (por. wyroki NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2893/13; z 13 grudnia 2013 r., II OSK 1483/11; wyrok WSA w Białymstoku z 21 lipca 2016 r., II SA/Bk 323/16; wyrok WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2015 r., II SAB/Gd 207/14). Dlatego w sytuacji nieprzedłożenia decyzji środowiskowej prawnie uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny. Przy czym dla definicji "obiektu" nie mają znaczenia kwestie własnościowe. Potwierdza to również definicja "przedsięwzięcia" z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", zgodnie z którą przedsięwzięciem jest m.in. ingerencja w środowisko polegająca na zmianie sposobu wykorzystania terenu także realizowana przez różne podmioty. Skoro przedsięwzięciem jest zmiana lasu na użytek rolny, to określenie "różne podmioty" może odnosić się do różnych właścicieli nieruchomości leśnych położonych w danym obiekcie (kompleksie leśnym) objętych zmianą lasu na użytek rolny. Sąd ocenił, że złożone do akt postępowania materiały geodezyjne, wypisy z rejestru gruntów oraz ortofotomapy nie pozostawiają wątpliwości, że działka Skarżącego położona jest wewnątrz zwartego, wyraźnego kompleksu leśnego. Nie było też kwestionowane, że kilka nieruchomości (wskazanych przez organy) zostało już poddanych w nieodległym czasie przedsięwzięciu tożsamemu z obecnym przedsięwzięciem skarżącego, a łączna powierzchnia tych nieruchomości wraz ze sporną działką [...] przekracza znacznie powierzchnię 1 ha. Potwierdza to także mapa geodezyjna złożona na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Ustaleniom organów opartych na tych dowodach nie sposób zarzucać dowolności co bezzasadnie zarzuca skarga. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i została podjęta w wyniku należytego wyjaśnienia sprawy, a stanowisko organu zostało należycie uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Ł. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt. 87 w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 ww. rozporządzenia przez błędne uznanie, że wnioskowane przedsięwzięcie polegające na zmianie 0,6378 ha lasu na użytek rolny położone jest na terenie jednego obiektu traktowanego jako bliżej nieokreślony "kompleks leśny geodezyjnie potwierdzony", przez co wraz z innymi przedsięwzięciami realizowanymi na tym obszarze przekracza próg powierzchni 1 ha – parametr pozwalający je zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Wnioskowane przedsięwzięcie skutkuje zatem koniecznością poprzedzenia tej zmiany oceną oddziaływania na środowisko; - niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej polegającą na mylnym uznaniu, że w świetle treści tego przepisu należy przyjąć tożsamość wnioskowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny i innych podobnych na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie z uwagi na to, że przepis ten kwalifikuje jedno przedsięwzięcie również wykonywane przez "różni podmioty". W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 87 ww. rozporządzenia, jak i prawidłowo zastosował art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. Ponieważ w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia ze zmianą lasu na użytek rolny, to tego rodzaju zmiana użytkowania terenu o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha kwalifikuje się wprost zgodnie z obowiązującymi przepisami do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. A zatem określona kwalifikacja przedsięwzięcia, w tym przypadku zmiany lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia określona kwalifikacja w tym przedmiocie może także dotyczyć przedsięwzięcia, które w odniesieniu do zmiany lasu na użytek rolny nie osiąga powierzchni 1 ha. Niezależnie bowiem od złożonego wniosku w tym zakresie, ww. przepis rozporządzenia stawia wymóg zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami m.in. zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego obiektu. Jeżeli po takim zsumowaniu parametrów (w tej sprawie powierzchni) zostanie osiągnięty próg 1 ha, to wnioskowane aktualnie przedsięwzięcie należy kwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji z uwagi na treść art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej wymagane jest uprzednio przeprowadzenie postępowania środowiskowego, celem wydania decyzji środowiskowej. W odniesieniu zaś do pojęcia "obiektu" użytego w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia należy wskazać, że przepisy prawa w odniesieniu do kwalifikacji przedsięwzięć abstrahują od kwestii własnościowych, a więc np. od tego do ilu właścicieli należy i na ile geodezyjnych działek podzielony jest jeden kompleks leśny. Krótko mówiąc, podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące rozproszenia działek są bez znaczenia. To także konsekwencja prawnej definicji "lasu" zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Zgodnie z tą definicją "las" to grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., I OSK 1983/11). Przepisy komentowanej ustawy nie dają podstaw, aby przyjąć, że lasem jest wydzielony grunt jako nieruchomość gruntowa o przypisanym do danego podmiotu stosunku prawnym o charakterze majątkowym. Innymi słowy o zakresie rozumienia tego pojęcia decydowałoby uprawnienie o charakterze cywilnym. W ocenie Sądu definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 308/14). Jak widać definicja "lasu" wyraźnie abstrahuje od kwestii własnościowych, a także geodezyjnych, w tym jego granic. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie dowodem, na podstawie którego można stwierdzić, czy mamy do czynienia z lasem, jest przeznaczenie leśne gruntu co może odzwierciedlać rejestr gruntów. Wynika więc z tego, że las może składać się z dwóch lub więcej wydzielonych geodezyjnie działek. Ponadto za prawidłowością zakwalifikowania lasu jako "obiektu" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia przemawia treść tego przepisu, która wprost odwołuje się do parametrów przedsięwzięć, o jakich mowa w § 3 ust. 1, a więc także w odniesieniu do lasu. Trafnie także Sąd I instancji wskazał na cele ustawowe (ustawy o lasach i innych ustaw dotyczących problematyki ochrony środowiska), które mają za zadanie chronić las jako element środowiska. Odmienna zaś wykładania § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 87 ww. rozporządzenia stałaby w sprzeczności z tymi celami, ponieważ mogłaby prowadzić do prostej likwidacji lasu przez stopniowe jego "rozebranie". Jednak obowiązujące przepisy prawa mają za zadanie chronić tego rodzaju elementy środowiska. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 87 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś nieprawidłowego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej z uwagi na problematykę przedsięwzięć powiązanych technologicznie, brak jest podstaw do stwierdzenia aby przepis ten został błędnie zastosowany. Po pierwsze, ponieważ mamy do czynienia z przedsięwzięciem polegającym na zmianie lasu na użytek rolny, a takiej kwalifikacji dokonują przepisy podustawowe, to brak jest podstaw do przyjęcia aby w przedmiotowej sprawie nie można było posłużyć się definicją ustawową przedsięwzięcia. Po drugie, skoro w tej sprawie przedmiotowe przedsięwzięcie polega na zmianie przeznaczenia lasu, to tym samym brak jest przeszkód, które nie pozwalałyby na stwierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie wraz z innymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju w odniesieniu do tego samego lasu może stanowić także jedno przedsięwzięcie. Chodzi tu zatem o ogólny wydźwięk definicji "przedsięwzięcia" na użytek wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 87 ww. rozporządzenia. Skoro w znaczeniu prawnym możemy mieć do czynienia z jednym przedsięwzięciem realizowanym przez różne podmioty, to tym bardziej powinno nastąpić zsumowanie parametrów przedmiotowego przedsięwzięcia objętego wnioskiem dotyczącym działki nr [...] z innymi przedsięwzięciami, które miały za cel tą samą zmianę przeznaczenia lasu w znaczeniu prawnym. Konstrukcja definicji przedsięwzięcia ma bowiem na celu przeciwdziałanie omijania regulacji prawnych w sytuacji dzielenia przedsięwzięć na poszczególne etapy. Wynika to z tego, że nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, wówczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne. Niezależnie bowiem od użytych różnych sformułowań w omawianych przepisach, w tej sprawie mamy do czynienia z lasem, w stosunku do którego nakierowane są działania tego samego rodzaju, bo polegające na zmianie jego przeznaczenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.