I OSK 909/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 305/17 w sprawie ze skargi G.S. i Z.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G.S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 305/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.S. i Z.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] [na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.]: 1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga powiatowa) - [...] (droga gminna) w [...] wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami, w-g kat. IV, XXV i XXVI; 2. zatwierdził [projekt] podział[u] m.in. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu [...] z dniem 17 stycznia 2009 r. - dniem uprawomocnienia się ww. decyzji. Wnioskiem z 3 lutego 2016 r. Z.S. i G.S. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący), byli właściciele działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], wystąpili do Prezydenta o jej zwrot. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosków o zwrot nieruchomości Starostę [...] (dalej Starosta). Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) Starosta, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn), art. 105 § 1 i art. 107 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości normują przepisy rozdziału 6 działu III ugn. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 ugn do nieruchomości, które stały się własnością publicznych osób prawnych na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Na podstawie uzyskanych w toku postępowania dowodów (dowodu z oględzin, pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z 25 kwietnia 2016 r.) ustalił, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu jej nabycia na rzecz Miasta. W wyroku z 25.5.2016 r. I OSK 1975/14 (dalej wyrok I OSK 1975/14) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie ustawy z 2003 r. nie znajdują zastosowania przepisy ugn dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Starosta, mając na uwadze w szczególności wykładnię art. 23 uzrid, dokonaną przez NSA, stwierdził, że niniejsze postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ przepisy ugn dotyczące zwrotu nieruchomości, nie mogą mieć zastosowania w powyższym postępowaniu dotyczącym nieruchomości nabytej decyzją wydaną na podstawie ustawy z 2003 r. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] listopada 2016 r. i orzeczenie o zwrocie wnioskowanej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r. Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw, m. in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) i ugn. Przepisy ustawy z 2003 r., jako normy szczególne procesowe, mają w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami ww. ustaw i kpa. Ustawa z 2003 r. w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów, np. art. 11c zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kpa; art. 11i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów prawa budowlanego; art. 11f ust. 2, art. 12 ust. 5 czy art. 23 dotyczą odpowiedniego stosowania ugn. Tylko tam, gdzie ustawa z 2003 r. odsyła do stosowania innych regulacji - postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. NSA w wyroku OSK 1975/14 wskazał, że art. 23 uzrid odsyła do wszystkich przepisów ugn, jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że przepisy ugn mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy z 2003 r. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej określono przepisami rozdziału 3 uzrid. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej ustawy. Tym samym nie można na podstawie art. 23 uzrid do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 ugn regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na gruncie art. 136 ugn zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania "zbędności" nieruchomości określono w art. 137 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W art. "136" [winno być "137"] ust. 2 ugn zawarto zastrzeżenie, że [jeżeli] w przypadku "upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna" [winno być "o którym mowa w ust. 1 pkt 2,"] cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ugn oraz wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów enumeratywnie wymienionych w art. 216 ugn. W artykule tym brak jest wskazania uprawniającego do stosowania go w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie ustawy z 2003 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlegającą interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. Brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wśród ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 ugn powoduje, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej orzekanie o zwrocie nieruchomości w toczącym się postępowaniu. Skutkuje to koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, jak słusznie orzekł Starosta. Pismem z 28 marca 2017 r. skarżący wnieśli skargę do WSA w Warszawie, występując o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarżący, powołując piśmiennictwo podnieśli, że nie można wyłączyć możliwości żądania zwrotu nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie szczególnych przepisów ustawowych, które nakazują w sprawach nieuregulowanych stosować wprost lub odpowiednio przepisy ugn lub poprzednio obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych albo też regulujących wywłaszczanie nieruchomości w związku z określonymi potrzebami publicznymi w sposób oderwany od możliwości wywłaszczenia nieruchomości in genere. Nie jest dopuszczalne różnicowanie sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) wywłaszczonych na podstawie klasycznej decyzji wywłaszczeniowej w porównaniu z sytuacją prawną byłych właścicieli nieruchomości (i ich spadkobierców) pozbawionych własności w drodze zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy z 2003 r., tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie może być tak, że osoba pozbawiona prawa własności nieruchomości na skutek decyzji wydanej w oparciu o przepisy ugn, czy innych ustaw wskazanych w art. 216 ugn, może ubiegać się o jej zwrot, a osoba pozbawiona nieruchomości na skutek jej przejęcia na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych takiej możliwości została pozbawiona. W konsekwencji należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zwrotu nieruchomości nabytych w trybie ww. ustawy, na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ugn. Inna wykładnia owych przepisów stałaby w sprzeczności z art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Kontrargumentem powyższego wywodu nie może być powołanie się przez organy obu instancji na brzmienie art. 216 ugn, który enumeratywnie wskazuje ustawy w przypadku których zastosowanie znajdzie art. 136 ugn. Skarżący podnieśli, że podzielają pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 29.4.2015 r. lI SA/Gl 16/15. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w takich sprawach zbędne jest odwoływanie się do art. 216 ugn, wystarczy bowiem wskazanie art. 1 ust. 1 pkt 5 ugn i możliwe jest zastosowanie przepisów jego rozdziału 6, w tym art. 136. Powyższy pogląd zasługuje na uznanie, tym bardziej, że art. 216 ugn obowiązuje od momentu wejścia w życie ugn, tj. od "1997" [winno być "1 stycznia 1998 r.; art. 242 ugn] r., natomiast przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych weszły w życie w 2003 r. Siłą rzeczy nie mogły zostać uwzględnione w tym przepisie w momencie kiedy ugn wchodziła w życie. Postępowanie wywłaszczeniowe było przez pewien czas obowiązywania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednym z odrębnych postępowań, poprzedzającym budowę drogi. Ustawodawca nie miał potrzeby "wprowadzania" do treści art. 216 ugn ustawy z 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że na podstawie decyzji z [...] grudnia 2008 r., wydanej na podstawie ustawy z 2003 r., Prezydent: 1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej; zatwierdzi[ł projekt] podziału m.in. nieruchomości skarżących (działki nr [...]). Działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta z dniem 17 stycznia 2009 r., tj. dniem uprawomocnienia się ww. decyzji. Spornym jest, czy wobec nie rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu nabycia ww. działki, organy mogą i powinny zastosować przepisy rozdziału 6 ugn normującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, w tak zaistniałym stanie faktycznym nie mają zastosowania przepisy ugn normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, z powodów prawidłowo wskazanych w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 ustawy z 2003 r. Sam tytuł powyższego rozdziału, tj. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej ustawy, jednakże w art. 23 uzrid wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ugn. Sąd I instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1 i 2 ugn. Art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ugn o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyroku I OSK 2785/15 NSA wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Odsyła zatem do przepisów ugn ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie ww. ustawy pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu ugn. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odbiera bowiem własność z mocy prawa. Co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 uzrid nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów ugn dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów ugn, a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn. Wyliczenie zawarte w art. 216 ugn ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 ugn. W wyliczeniu tym brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ugn o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobował i uznaje za swój pogląd wyrażony w wyroku I OSK 2785/15. W wyroku z 23.9.2010 r. I OSK 1602/09, Lex 745095 NSA wskazał: "Przepis art. 216 ugn stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych". Wobec braku odesłania w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do przepisów ugn w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisów ugn w kontrolowanej sprawie. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 ugn, organ orzekający w sprawie zwrotu, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito. Organy obu instancji orzekły w kontrolowanej sprawie prawidłowo. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29.4.2015 r. II SA/Gl 16/15, na który powołują się w skardze skarżący, został uchylony wyrokiem NSA z 19.7.2017 r. I OSK 2785/15 (k. 51, 57-62 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli Z.S. i G.S., reprezentowani przez r. pr. M.C. Zaskarżonemu w całości wyrokowi VIII SA/Wa 305/17 zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na złamaniu konstytucyjnych zasad ochrony własności, proporcjonalności i równości, przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości przejętej na rzecz Miasta na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.); 2. art. 23 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 136 ugn (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm. [winno być Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.]), przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować przepisów ugn dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; 3. art. 136 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że przejęta nieruchomość może być wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot tej nieruchomości; 4. art. 136 ust. 3 ugn przez jego niezastosowanie, a w efekcie uznanie, że niniejsze postępowanie winno zostać umorzone, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem zaistniały wszelkie przesłanki do tego by orzec o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela; 5. art. 216 ugn przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w oparciu o przepisy tego artykułu można orzec o umorzeniu przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych (k. 70-74 akt sądowych). Prawomocnym postanowieniem z 9 lutego 2018 r. VIII SA/Wa 305/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Z.S. od wyroku VIII SA/Wa 305/17 (k. 92-93 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Zarzut naruszenia art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP nie nadawał się do rozpoznania. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 21 i art. 32 Konstytucji RP składają się z 2 ustępów, art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) składa się z 3 ustępów o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który ustęp danego artykułu skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie można jednoznacznie rozwiązać przez analizę treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej. Formułując zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnie nie dookreślił, który z ustępów art. 136 ugn ma na myśli. Nie ulega jednak wątpliwości, co wynika z uzasadnienia zarzutu, że należy go ograniczyć do ust. 1 i 3. W tym też zakresie zarzut ten został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała I OPS 10/09). Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 2031, zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1250) w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, zm. poz. 2260) (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W ustawie z 2003 r. ustawodawca nie zawarł przepisów, które regulowałyby zwrot nabytej nieruchomości. W art. 23 uzrid zawarł jednak odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami (w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi), która w art. 136 ust. 1 i 3 przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W doktrynie słusznie podnosi się, że ustawa z 2003 r. "nie stanowi odrębnej systemowo regulacji danej sfery poddanej reglamentacji prawnej, lecz zawiera jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych". Stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustawy z 2003 r. polega na "każdorazowym ustaleniu w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej przede wszystkim w ramach samej ZasInwDrU. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów GospNierU, jeżeli z przepisów omawianej ustawy nie wynika oczywiście, iż określona kwestia nie została poddana szczegółowej regulacji prawnej w sposób zamierzony, także bez stosowania do niej przepisów GospNierU" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 313-314, nb 1, 2). W rozdziale 3 ustawy z 2003 r. prawodawca odwołał się również do ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 12 ust. 5 ("Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18"). Szczegółowe odwołanie jest jednak uzasadnione częściowym uregulowaniem kwestii ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania w ustawie z 2003 r. Fakt ten nie zmienia ogólnego wniosku, że ustawę o gospodarce nieruchomościami należy stosować w przypadku każdej sprawy nieuregulowanej w rozdziale 3. Dział III ugn określa zasady związane z wykonywaniem, ograniczaniem lub pozbawianiem praw do nieruchomości. Nabywanie nieruchomości pod drogi oraz pozbawienie praw do nieruchomości są podobnymi - z perspektywy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - procedurami administracyjnymi. Zastosowanie obu procedur może bowiem skutkować wyzuciem z prawa własności (innego prawa rzeczowego) danego podmiotu. Określona w przepisach działu III rozdziału 6 ugn instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest ściśle związana z samym wywłaszczeniem (zwrotu można dokonać tylko, jeśli wcześniej nastąpiło nabycie bądź przejęcie). Skoro tak, to nie ma podstaw, by odmówić jej zastosowania do nieruchomości nabytej w drodze ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Rozwiązanie takie nie narusza ustawy z 2003 r. (art. 2 pkt 11 ugn). Instytucja zwrotu nie została też uregulowana w ustawie z 2003 r., czym spełnia wymóg odesłania z art. 23. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r., ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ratio legis wprowadzenia do systemu prawnego "szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji" było "zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych". W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że uchwalenie ustawy jest "warunkiem osiągnięcia zdecydowanego przyspieszenia tempa budowy i modernizacji dróg krajowych" (druk nr 858, dostępny na stronach Sejmu RP). Celem ustawy z 2003 r. jest sprawne przejęcie odpowiednich nieruchomości, by można było skutecznie realizować inwestycje drogowe. Odesłanie do ugn pozwala na stosowanie "ogólnych zasad", które często są bardziej korzystniejsze dla właściciela nabywanej nieruchomości, a zarazem nie są niezbędne do realizacji celów ustawy z 2003 r. Dla realizacji inwestycji drogowej nie jest niezbędny zwrot nabytej nieruchomości; ustawa z 2003 r. nie reguluje też w żaden sposób tej materii. Tym samym otwiera się możliwość zastosowania korzystnej dla podmiotu wywłaszczonego instytucji zwrotu nieruchomości przez odpowiednie stosowanie ugn. Wykładnia ta jest wzmocniona - powołanymi przez skarżących kasacyjnie - przepisami Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest zawsze dolegliwością, która jakkolwiek uzasadniona, stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo własności. Z punktu widzenia osoby wywłaszczonej bez znaczenia powstaje podstawa prawna wywłaszczenia, jeśli doszło do odjęcia własności w formie władczego działania organu władzy publicznej (L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 545-547, uw.15, 16), jeśli żąda ona jej zwrotu w sytuacji niezrealizowania celu publicznego (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Sam zwrot wpływa również korzystnie na ochronę prawa własności i przyczynia się równolegle do zwrotu do Skarbu Państwa odpowiedniej sumy pieniężnej wyłożonej na odszkodowanie. Przedwczesny był zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 ugn i art. 136 ust. 3 ugn w zakresie określonym w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Niniejsze postępowanie ogranicza się do oceny, czy w sprawie należało zastosować odpowiednie przepisy ugn pozwalające na zwrot nieruchomości nabytej w trybie ustawy z 2003 r. Pozytywna odpowiedź na to pytanie udzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednak, że zaszły warunki do zwrotu nieruchomości. Oceny w tym zakresie musi dokonać Starosta, do czego jest obowiązany na mocy niniejszego wyroku (art. 153 ppsa). Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 216 ugn. Art. 216 ugn jest przepisem przejściowym, regulując stany prawne, zaistniałe przed wejściem w życie ugn. Ustawodawca w ustępach 1 i 2 art. 216 ugn wymienił jedynie przepisy ustaw dawnych (sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), brak zatem podstaw do wymienienia w nim ustawy z 2003 r., która weszła w życie 25 maja 2003 r. - po upływie 5 lat, 5 miesięcy i 25 dni od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242 ugn, art. 45 ust. 1 uzrid). Artykuł 216 ugn w ustępach 1 i 2 wskazuje przepisy ustaw, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 (zwrot wywłaszczonych nieruchomości) działu III (wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości) ugn. Wśród wskazanych aktów normatywnych brak ustawy z 2003 r. Nie ma tym samym podstaw, aby można było do niniejszej sprawy zastosować - przez analogię lub odpowiednio - art. 216 ust. 1 lub ust. 2 ugn. Nie można też sytuacji tej kwalifikować jako pominięcie prawodawcze. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję z [...] lutego 2017 r. Dokonanie wykładni prokonstytucyjnej jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.6.2000 r. K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238). Zgodnie z tą metodą w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (postanowienie TK z 15.5.2007 r. P 13/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/2/23). Ustrojodawca uzależnił możliwości wywłaszczenia od spełnienia dwu warunków, musi być ono dokonane 1. na cel publiczny i 2. za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W odmiennym przypadku iluzoryczne byłyby gwarancje ochrony własności zawarte w art. 21 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) i art. 64 ust. 1 (każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych) Konstytucji RP, skoro władza publiczna mogłaby w dowolny sposób w nie ingerować i to bez odpowiedniej rekompensaty. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na przesłankę celu publicznego. Jego istnienie oraz zasadność oceniana jest na chwilę dokonania wywłaszczenia. Doświadczenie życiowe wskazuje jednak, że nie zawsze planowany cel publiczny uda się osiągnąć (brak środków finansowych, zmiana planu, błędne wyliczenia, itd.). Może wówczas powstać sytuacja, w której wywłaszczona nieruchomość nie jest wykorzystywana przez władzę publiczną (jej wykorzystanie nie jest też przewidziane w przyszłości również na inne cele publiczne), a równocześnie jej poprzedni właściciele chcieliby ją odzyskać. Dostrzegając ten problem prawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadził mechanizm zwrotu takiej nieruchomości. Wprawdzie nie jest to instytucja wprost wymagana przez Konstytucję RP, to znajduje w niej swe uzasadnienie. Wzmacnia bowiem ochronę własności i ogranicza swobodę organów w dysponowaniu wywłaszczoną nieruchomością. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika m.in. prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny (wyrok TK z 23.9.2014 r. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r. SK 22/01; 3.4. 2008 r. K 6/05; 13.12.2012 r. P 12/11; 13.3.2014 r. P 38/11; 23.9.2014 r. SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku z 14.7.2015 r. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). Umożliwienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do systemu prawa nakazuje stosować tę instytucję w świetle art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Stosowanie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z punktu widzenia osoby wywłaszczonej bez znaczenia powstaje podstawa prawna wywłaszczenia, jeśli żąda ona jej zwrotu w sytuacji niezrealizowania celu publicznego (M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5, s. 107). Nie ma przy tym podstaw, by wyłączyć zwrot niewykorzystanej nieruchomości nabytej w drodze ustawy z 2003 r. Tym samym wykładnia prokonstytucyjna prowadzi do takiej interpretacji art. 23 ustawy z 2003 r., która dopuszcza stosowanie art. 136 ust. 1 i 3 ugn. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa - skargę uwzględnić, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2016 r., bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, rozpatrując merytorycznie wniosek skarżących w oparciu o właściwe przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2, i art. 200 ppsa.