III FSK 112/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 3927/16 w sprawie ze skargi E.K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 22 lutego 2018 r., III SA/Wa 3927/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z 7 października 2016 r., w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 54 § 1 w zw. z art. 1a pkt 2 oraz art. 32, art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia (oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 6 listopada 2015 r.), mimo iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż czynności podjęte przez właściwe organy nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. oraz uznał, iż doręczenia w sprawie zostały dokonane w sposób całkowicie prawidłowy. Powyższe uchybienie sądu pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby sąd zbadał legalność zaskarżonego postanowienia i dostrzegł poczynione uchybienia wówczas wydałby odmienny wyrok w sprawie, tj. uwzględniłby skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchyleniu w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 6 listopada 2015 r., w przedmiocie złożonej przez stronę skargi na czynności egzekucyjne. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie, zakreślony granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się do zasadności przyjętego, wybranego przez stronę, środka prawnego w postępowaniu egzekucyjnym jakim jest skarga złożona w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Przy czym chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony, niż zażalenie czy zarzuty. Zobowiązana wniosła skargę w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. na czynność egzekucyjną polegająca na zajęciu wynagrodzenia za pracę, podnosząc, że tytuły wykonawcze, na podstawie których zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, nie zostały jej prawidłowo doręczone. Doręczenie to nastąpiło na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpis tytułu wykonawczego nie jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, lecz dokumentem, który doręczony zobowiązanemu wszczyna egzekucję (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2307/10, LEX nr 1138134). W wyroku WSA w Gdańsku z 12 marca 2013 r., I SA/Gd 14/13, LEX nr 1302782, słusznie przyjęto, że nie jest czynnością egzekucyjną takie działanie organu egzekucyjnego, które nie wiąże się ze stosowaniem lub zrealizowaniem środka egzekucyjnego, a więc nie będzie nią także doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (zob. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 26.) Zważając na powyższe, ewentualna wadliwość doręczenia tytułu wykonawczego, nie może być kwestionowana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., ponieważ nie stanowi ona czynności egzekucyjnej. Określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (zob. wyroki NSA: z 24.04.2019 r., II FSK 1370/17; z 18.08.2015 r., II FSK 1688/13; z 2.04.2015 r., II FSK 778/13; z 24.10.2014 r., II GSK 1377/13). W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu czynności egzekucyjnych dokonywanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18). Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny, w przeciwieństwie do merytorycznych z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, w szczególności gdy obowiązek nie podlega egzekucji sądowej i ze względów podmiotowych, co do zasady wobec osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych będzie miała miejsce także wtedy, gdy dany obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Prowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy dopuszczalna jest egzekucja oznaczonego obowiązku, a ponadto czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy więc do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z: 29 sierpnia 2019 r., II FSK 903/19; 18 października 2019 r., II FSK 3543/17). Odnosząc się do piśmiennictwa prawniczego, należy wskazać, iż rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33). Wbrew stanowisku skarżącej, sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, iż zarzuty takie jak podniesiony w skardze zarzut niedoręczenia tytułów wykonawczych (doręczenia ich na nieprawidłowy, nie należący do skarżącej adres) stanowią podstawę uruchomienia postępowania wywołanego wniesieniem zarzutów art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 34 u.p.e.a. Na uwzględnienie także nie zasługuje zarzut naruszenia art. 32 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z jego treści wynika, że uwzględnia on fakt wcześniejszego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem organ egzekucyjny doręczył go wszczynając postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 26 u.p.e.a. Bez wpływu dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżącą kwestia, czy doręczenie odpisu tytułu wykonawczego stanowi czynność o charakterze technicznym, bowiem sąd pierwszej instancji w stopniu wystarczającym dokonał oceny prawidłowości doręczenia, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Skarżąca ponadto nie zakwestionowała tego zarzutami przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż skarżąca nie uzasadniła, w czym upatruje naruszenie tych przepisów, a także nie powiązała ich z art. 18 u.p.e.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji, lecz również szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania prawidłowo sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy nie daje podstaw do wzruszenia kwestionowanego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia del. WSA Paweł Dąbek