IV SAB/Wa 194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W., B. W., D. K., R. W., P. C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Prezydenta W. do wydania aktu w sprawie z wniosku W. W., B. W., D. K., R. W., P. C. z [...] sierpnia 2015 r. - o ustalenie oraz przyznanie odszkodowania za nieruchomość; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje na rzecz W. W., B. W., D. K, R. W., P. C. od Prezydenta W. sumy pieniężne w kwocie po 100 (sto) złotych; 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Prezydenta W. na rzecz W. W., B. W., D. K., R. W., P. C. solidarnie 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta [...] (dalej również: "organ" lub "Prezydent") w sprawie wniosku W. W., B. W., D. K., R. W., P. C. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący") z 6 sierpnia 2015 r. o ustalenie oraz przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], składającej się z działek ewidencyjnych [...] oraz [...], z obrębu [...], które w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z obrębu [...] decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] września 1996 r. zostały przeznaczone pod budowę ulicy. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Burmistrz Dzielnicy [...] ostateczną decyzją [...] z dnia [...] września 1996 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] położonej w Gminie [...] rej. urb. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr dz. [...] w obrębie [...], na m in. działki ewidencyjne nr [...] o pow. 675 m² i nr [...] o pow. 275 m² z obrębu [...] przeznaczone pod ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została skierowana do W. W. i B. W. II.2. Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2015 r. W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C., reprezentowani przez radcę prawnego A. F., wystąpili o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wydzielone w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pod drogę (dalej: "Nieruchomość Drogowa"). II.3. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił ustalenia odszkodowania za Nieruchomość Drogową. Organ uznał, że W. W. i B. W. skutecznie zrzekli się przyszłych roszczeń o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod ul. [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda w swojej decyzji wskazał, że zrzeczenie się odszkodowania za Nieruchomość Drogową nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc wtedy, kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Wspomniana decyzja Wojewody została doręczona Prezydentowi w dniu 25 stycznia 2016 r. (k. 72 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 537/16) odrzucił – jako niedopuszczalną - skargę Prezydenta na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. Postanowienie to organ otrzymał 27 czerwca 2016 r. i nie zostało ono zaskarżone skargą kasacyjną. II.4. W dniu 1 września 2016 r. wnioskodawcy złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 21 września 2016 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta o nadesłanie akt administracyjnych. Ponaglenie w tej sprawie Wojewoda przesłał do organu w dniu 14 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. poinformowano pełnomocnika wnioskodawcy, że wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2017 r. Pismem z 11 stycznia 2017 r. przekazano Wojewodzie akta sprawy w związku ze wspomnianym wyżej zażaleniem wnioskodawców z dnia 1 września 2016 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda uznał zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi 2 miesięczny termin na pojęcie rozstrzygnięcia. Postanowienie to zostało doręczone Prezydentowi w dniu 23 lutego 2017 r. W dniu 13 czerwca 2017 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że wykonanie operatu szacunkowego zostanie zlecone do 30 czerwca 2017 r., zaś decyzja zostanie wydana do 31 grudnia 2017 r. III.1. W skardze na bezczynność Prezydenta z 11 maja 2017 r. wnioskodawcy zarzucili Prezydentowi naruszenie art. 7, 12 § 1, 35, 36, 77 k.p.a. oraz wnieśli o: zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 1.200 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako "całkowicie bezzasadnej" (k. 14 v). W uzasadnieniu tego pisma opisano dotychczasowy przebieg postępowania. III.3. Z ustaleń poczynionych przez Sąd już po wniesieniu skargi wynika, że w dniu 22 listopada 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, a strony nie wniosły uwag do operatu szacunkowego. Obecnie podejmowane są czynności związane z przygotowaniem decyzji administracyjne (notatki służbowe z 27 listopada 2017 r. oraz 1 grudnia 2017 r., a także e-mail głównego specjalisty w Urzędzie [...] K. K. z [...] listopada 2017 r.). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państwa członkowskiego jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oczywiście, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.1. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w stanie bezczynności należy stwierdzić, że pod tym pojęciem należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania przez organ żadnych istotnych czynności w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Otóż analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że Prezydent po otrzymaniu decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. nie podjął żadnych istotnych działań zmierzających do wydania decyzji. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zlecono zostało sporządzenie operatu szacunkowego. Co więcej, bezczynność Prezydenta nie dotyczyła tylko nieprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale również polegała na zwlekaniu przez prawie 4 miesiące z przekazaniem akt Wojewodzie w związku ze złożeniem przez skarżących zażalenia na bezczynność. Należy dodać, że Prezydent winien był prowadzić postępowanie wyjaśniające niezwłocznie po przekazaniu mu decyzji Wojewody wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Złożenie przez Prezydenta skargi do WSA, a tym bardziej złożenie skargi niedopuszczalnej, nie zwalniało Prezydenta z obowiązku kontynuowania postępowania (art. 61 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 12 k.p.a. por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06 oraz z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 423/15 – CBOSA; K. Pawlik, Skutki skargi na decyzję kasatoryjną, 2015, http://www.samorzad.lex.pl). Okolicznością usprawiedliwiającą tak długie rozpatrywanie sprawy wnioskodawców nie jest również brak odpowiedniej liczby pracowników organu. Jest to kwestia wewnętrzna organu, na którą strony nie mają wpływu. Tym samym zasadne było zobowiązanie organu do wydania decyzji (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, a mianowicie oświadczenie pracownika organu o zakończeniu postępowania dowodowego i opracowywaniu projektu decyzji, Sąd uznał, że wystarczające jest ogólne zobowiązanie w wyroku do wydania aktu. W takim przypadku zastosowanie znajduje ogólna zasada, że sprawa winna być rozstrzygnięta niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). IV.3.2. Sąd równocześnie uznał, że bezczynność Prezydenta nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, okres bezczynności Prezydenta w niniejszej sprawie, aczkolwiek niedopuszczalny i godzący w prawa procesowe skarżących, nie był jednak zbyt długi na tle podobnych spraw rozpoznawanych przez Sąd. Okres ten datuje się zresztą dopiero po uchyleniu, w dniu [...] stycznia 2016 r.,. pierwotnej decyzji organu przez Wojewodę. Prezydent informował również wnioskodawców o przyczynach zwłoki i terminach zakończenia sprawy. Należy dodać, że z punktu widzenia interesów stron kwalifikacja bezczynności jako rażącej nie ma istotnego znaczenia (zwłaszcza w aspekcie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezczynności administracji). Wymóg orzekania w tej materii związany jest natomiast przede wszystkim z ewentualną odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173; zob. art. 14 tej ustawy). IV.3.3. Sąd uznał równocześnie, że zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie w tej materii ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu. Jeżeli chodzi o samą zasadę wymierzenia grzywny Prezydentowi w niniejszej sprawie, to przemawiają za tym przede wszystkim ogólny okres bezczynności (przekraczający znacznie okres roku), a także okoliczność, że sprawa niniejsza dotyczy wypłaty na rzecz stron odszkodowania. Tym samym za wymierzeniem grzywny przemawia prewencyjna funkcja tego środka. Zwlekanie z wypłatą odszkodowania nie powinno się bowiem organowi opłacać (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie – por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 459/15, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o wysokość grzywny, to z jednej strony kwota 1000 zł nie ma charakteru symbolicznego i winna – zdaniem Sądu - spełnić funkcję prewencyjną grzywny (jest w dostatecznym stopniu dolegliwa dla organu). Z drugiej strony, kwota ta stanowi zaledwie około 2,5 % maksymalnej kwoty grzywny (wynoszącej obecnie 40470,21 zł - zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. M.P. z dnia 10 lutego 2017 r., poz. 183). IV.3.4. Zdaniem Sądu, skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie również w odniesieniu do żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny nie wyłącza równoczesnego zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony (por. np. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., I OSK 17/17, CBOSA). Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., I OSK 1427/16, CBOSA). Suma ta morze być wymierzona w maksymalnej kwocie wynoszącej obecnie połowę wskazanej wyżej maksymalnej kwoty grzywny. Decyzja, czy przyznać sumę, a także w jakiej wysokości (w ramach ustawowego górnego limitu) pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że adekwatna będzie kwota po 100 zł dla każdego ze skarżących (łączna suma to 500 zł). Podobnie jak w przypadku grzywny należy skazać, że okres bezczynności organu nie był nadmiernie długi (mając na uwadze inne sprawy ze skarg na bezczynność). Z kolei za samą zasadą przyznania sumy, płatnej przecież ze środków budżetowych, przemawia zwłaszcza opisana wyżej postawa organu w postaci zwlekania z przekazywaniem akt Wojewodzie. Takie zachowanie organu nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i podważa zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd uznał żądanie skarżących zasądzenia sumy po 1200 zł za nadmierne i nie mające uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Stąd też skarga w pozostałej część została oddalona (art. 151 p.p.s.a.). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz kwota 85 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.