I OSK 1427/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i [...] spółki jawnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 823/15 w sprawie ze skarg M. J. i [...] spółki jawnej na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezydenta [...] W. solidarnie na rzecz M. J. i [...] spółki jawnej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 823/15, w sprawie ze skargi M. J. i [...] spółki jawnej z siedzibą w G., zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku z dnia 22 marca 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. P. S. [...] ozn. hip. jako [...] nr rej. hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 zł. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (punkt czwarty wyroku). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przed Prezydentem [...] W., na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem M. J. z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. P. S. [...] ozn. hip. jako [...] nr rej. hip. [...], przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). M. J. i [...] spółka jawna w G. pismem z dnia 6 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie tej sprawy przez Prezydenta [...] W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za uzasadnioną, wydał wyrok na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę na to, że z akt administracyjnych sprawy wynika co prawda, iż organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Występowano do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o przesłanie dokumentów i informacji niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., umożliwiających przyznanie stosownego odszkodowania. Jednakże nie można uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W sprawie podejmowane były nieliczne czynności mające na celu zgromadzenie (a raczej uzupełnienie) materiału dowodowego. Podejmowane były one ze znacznym opóźnieniem, w dużych odstępach czasowych i bez dbałości o właściwą koncentrację materiału dowodowego oraz szybkość i sprawność postępowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Do oceny tej przyczyniło się również działanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SAB/Wa 149/14), kiedy to organ miał już pierwszy wyraźny sygnał o nieprawidłowościach - Sąd uznał wówczas, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce, lecz bez cech rażącego naruszenia prawa. Pomimo tego działania organu nie były nakierowane na zakończenie sprawy w rozsądnym, właściwym dla demokratycznego państwa prawa terminie. Sąd uznał, że właściwym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3 000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących odpowiedniej sumy pieniężnej, wskazując, że, zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., ma możliwość wyboru pomiędzy wymierzeniem organowi grzywny lub przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wymierzenie grzywny wymienione zostało przez ustawodawcę w pierwszej kolejności, zatem w tym kontekście Sąd powinien rozważać właściwe orzeczenie. Grzywna przeznaczana jest na cele ogólnospołeczne, czyli dla dobra ogółu. W przedmiotowej sprawie grzywnę o takim charakterze należało więc w ocenie Sądu I instancji wymierzyć, oddalając wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. J. i [...] spółka jawna, zaskarżając go w zakresie punktu czwartego i wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie skutkujące dowolnym oddaleniem wniosku skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszym postępowaniu nie zachodzi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie mechanizmów przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te są środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Zwraca się uwagę na ich funkcję prewencyjną - w idealnie funkcjonującej administracji powinny być ostatecznością. Rzeczone środki powinny przywrócić zaufanie skarżących do organów władzy publicznej i skłonić organy do sprawnego i efektywnego prowadzenia postępowań administracyjnych. Trafnie wskazuje się, że w przypadku instytucji przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, groźba konieczności wydatkowania takiej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, nie zaś przekazania jej w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiania spraw. Wspomniana instytucja, w przeciwieństwie do wymierzenia organowi grzywny, pełni również funkcję kompensacyjną - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, ale nie stricte odszkodowania za poniesioną szkodę (por. m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 123/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 69/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/16; a także: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 615-616). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wymierzył organowi grzywnę i jednocześnie oddalił wniosek skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej, wskazując, że ma możliwość wyboru pomiędzy wymierzeniem grzywny organowi albo przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej a ponadto skoro wymierzenie grzywny organowi zostało przez ustawodawcę wymienione w pierwszej kolejności, to należy najpierw rozważyć ten właśnie środek. Taka interpretacja art. 149 § 2 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Literalne brzmienie przywołanego przepisu, w szczególności użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" właściwego dla alternatywy łącznej, wskazuje jednoznacznie, że obie instytucje mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i każda z nich może być orzeczona oddzielnie. Nie została przy tym określona żadna kolejność, według której rzeczone rozwiązania mają być stosowane (w szczególności wskazywałyby na to wyrażenia typu: "jeśli nie ma podstaw do wymierzenia grzywny, to sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną", których brak w tym przepisie). Nie znajduje również uzasadnienia wartościowanie rzeczonych środków ze względu na to, że grzywna jest przeznaczona dla dobra ogółu, a suma pieniężna dla skarżących. Wykładnia gramatyczna art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje na równorzędność wymienionych w tym przepisie środków. Słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a. przyjęta przez Sąd pierwszej instancji prowadziłaby do tego, że ta dodatkowo wprowadzona regulacja dotycząca przyznania skarżącemu sumy pieniężnej stałaby się martwa. Trafnie wskazuje także, że argumentem przemawiającym za oddaleniem wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej nie może być to, że dopóki "zaległa" decyzja nie zostanie wydana, to nie wiadomo, czy będzie korzystna dla skarżących, czy też nie. Bowiem przy takiej interpretacji tej instytucji sąd musiałby co do zasady, odmawiać każdemu skarżącemu przyznania takiej sumy pieniężnej. W rezultacie wbrew ratio legis tego uregulowania, opieszały organ z zasady unikałby odpowiedzialności za swoja opieszałość. Warto podkreślić raz jeszcze, że przyznanie sumy pieniężnej pełni istotną funkcję kompensacyjną w stosunku do osób, które poniosły krzywdę w wyniku bezczynności lub przewlekłego działania organów administracji w ich sprawie. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając wniosek skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej, powinien ocenić jego zasadność ad casum, biorąc pod uwagę gramatyczną wykładnię przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., w szczególności równorzędność środków w nim wymienionych. Należy zauważyć, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (przy czym stwierdzenie braku takiej podstawy nie może być dowolne i opierać się na błędnej interpretacji woli ustawodawcy). Zatem w tym zakresie powinno dojść do głosu uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście określonego wyżej celu tego przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki, W razie uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie występują postawy do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, na jej wysokość rzutować może między innymi okres bezczynności oraz fakt, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 149/14 stwierdzający bezczynność organu w niniejszej sprawie - wyrok ten był bowiem zupełnie zignorowany przez organ. Przy czym należy podkreślić, że przyznanie kwoty pieniężnej nie jest odszkodowaniem za szkodę majątkową jaką ponieśli skarżący, zatem nie można zgodzić się z propozycją sposobu jej ustalenia i jej wysokości, wskazaną w skardze. Wobec powyższego, uznając zarzut skarżących kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. za w pełni usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił punkt czwarty zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zawarte w punkcie drugim wyroku wydane zostało w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.