II OSK 1276/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód Tomasza Waszczuka skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/17 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2017 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód, sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2017 r. nr [...] (znak: [...]), wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]2016 r. nr [...]r. (znak: [...]), którą organ pierwszej instancji umorzył prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] - [...] zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości T.. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustaliły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły sposób kwalifikacji robót będących przedmiotem ich oceny w tym postępowaniu, a także dokonały koniecznych ustaleń w kontekście, czy zakres robót budowlanych powoduje, że zaliczają się one do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia wskazówek co do czynienia ustaleń m.in., czy przed kwietniem 2016 roku nie doszło do jakichś robót w ramach tej inwestycji, wykraczających poza przedmiot postępowania zakreślony zawiadomieniem o jego wszczęciu, czyli jak cytował Sąd instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku "(...) przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność robót budowlanych wykonanych w kwietniu 2016 r. i polegających na demontażu 1 anteny sektorowej i montażu 3 dodatkowych anten sektorowych na w/w stacji bazowej (...)"; 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego "Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.) może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów", dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do rozbudowy obiektu, co na to wskazuje w stanie faktycznym sprawy, jakie parametry charakterystyczne i jakiego obiektu budowlanego zostały zmienione, co konkretnie stanowi zdaniem Sądu pierwszej instancji obiekt budowlany w tym wypadku, jeżeli "stacja bazowa", to co Sąd przez to pojęcie rozumie, jak rozumieć sformułowanie Sądu, że doszło do "powiększenia stacji"; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy; 5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku nieumotywowanych i opartych na niemających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleniach faktycznych wskazań, co do dalszego sposobu postępowania organów administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrywaniu, które to czynności organy przeprowadziły już w przedmiotowym postępowaniu, wyjaśniając w sposób szczegółowy, dlaczego zakres robót wykonany przez [...], a który był przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym, nie zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym opierając się w tym zakresie na dokumencie prywatnym w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz analizie dokonanej przez organ właściwy do wydania w tej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli Wójta Gminy B., która znalazła swój wyraz w jego piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 roku, a także wskazań kierowanych do organów nadzoru budowlanego nie znajdujących podstaw prawnych np. że "(...) koniecznym jest zatem uzyskanie od inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującej rozumienie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z tym, co wyżej wskazano, oraz mając na uwadze zapisy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (...)" II. w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest: 6. art. 3 pkt 3 P.b. poprzez zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. z art 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, aktualnie stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, podczas gdy faktycznie zrealizowano tam wolno stojącą wieżę antenową stanowiąca budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na której (istniejącym obiekcie budowlanym) zainstalowano instalacje radiokomunikacyjną, w tym anteny, urządzenia sterujące, wzmacniające sygnał, zasilające w energie elektryczną, konieczne okablowanie, mocowaną do wieży, w tym anteny, przy pomocy wsporników, a następnie uznanie, że zmiany w wyposażeniu instalacji radiokomunikacyjnej ograniczające się do odinstalowania jednych urządzeń, a następnie instalacji innych prowadzą do "rozbudowy" czyli "powiększenia stacji" ze zmianą jej parametrów użytkowych, a tym samym nie mieszczą się w zakresie zwrotu normatywnego instalowanie urządzeń o którym wspomina art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.; 7. błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu; 8. § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia poprzez rozważenie jego stosowania w sytuacji, gdy ten przepis dotyczy realizacji więcej niż jednego przedsięwzięcia na terenie jednego zakładu, a w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zostało zrealizowane jedno przedsięwzięcie na terenie jednego zakładu oraz w sytuacji gdy z mocy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna; 9. art. 1 P.b. poprzez nakazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku organom nadzoru budowlanego dokonywania ustaleń, m.in. analizowania "mocy wyjściowych" anten, przekraczających zakres reglamentacji Prawa budowlanego, którym jest działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, a którą to tematykę normują szeroko rozumiane przepisy Prawa ochrony środowiska, w tym art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczący zgłoszeń instalacji i zmian w nich dokonywanych, z których emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko. Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. [...] Stowarzyszenie [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, mimo to, że: 1) zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie rozprawy co do zasady wiąże Naczelny Sąd Administracyjny (art. 181 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), a 2) [...] sp. z o.o. siedzibą w Warszawie (dalej "Spółka) nie udzieliła odpowiedzi na zawiadomienie z dnia z 24 czerwca 2020 r. o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne (art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), przewodniczący zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, najpierw należało jednak odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach których wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod względem zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy Sąd trafnie uznał, że roboty budowlane wykonane przez Spółkę w kwietniu 2016 r. nie polegały na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, lecz stanowiły rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej. Innymi słowy, najpierw należy wyjaśnić, czy Sąd prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15, ani art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – stan prawny obowiązujący w czasie wykonania robót budowlanych; dalej powoływana jako "P.b."). Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa, to w myśl art. 3 pkt 6 P.b. - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przez rozbudowę należy zaś rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a P.b. Rozbudowa i przebudowa to postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b.), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej stanowi. Szczególna regulacja musiałaby zatem wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów P.b. wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.). W kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głownie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów, niż przepisy prawa budowlanego. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Potwierdzają to chociażby przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71; stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), które od takich parametrów, jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla anten, czy usytuowanie anten (przekładające się na przebieg osi głównych wiązek promieniowania) uzależniają, czy instalacja, której anteny mają być częścią, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), bądź mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Zgodnie z niezakwestionowanym w tym zakresie przez wnoszącą skargę kasacyjną stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, decyzją Starosty W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] (znak: [...]) udzielono jej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] obejmującej: posadowienie wieży o wysokości 60 m wraz z antenami, instalację szaf telekomunikacyjnych, zamontowanie ogrodzenia, wykonanie wewnętrznej linii zasilającej i wykonanie zjazdu indywidualnego na działkach nr [...]i [...] w miejscowości T.. Będące przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego roboty budowlane polegały natomiast na demontażu jednej anteny sektorowej Kathrein 80010306 oraz montażu pięciu urządzeń RRU, trzech nowych anten sektorowych (1 szt. - HW AMB4519R0 - antena współdzielna, 2 szt. - HW A794517R0) wraz z wymianą konstrukcji wsporczej pod anteny sektorowe. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakres wykonanych robót spowodował zamianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążania samego masztu. Skoro zaś w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na nim anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącej stacji bazowej, nie trzeba weryfikować, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 3 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stwierdzenie, czy wykonane przez Spółkę roboty budowlane wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko było więc dla rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zagadnieniem drugorzędnym. Wziąwszy jednak pod uwagę, że Sąd pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy przepisów rozporządzenia z perspektywy kwalifikacji przedmiotowego wykonanych przez Spółkę robót budowlanych, jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odniesienie się do tej kwestii. Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Jakkolwiek oba przywołane przepisy zastrzegają, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, to należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 1); § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2). W myśl z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2) oraz nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (pkt 3 zd. 1). Przywołane uregulowania rozporządzenia prowadzą do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które – jako takie - zawsze znacząco oddziałują lub potencjalne znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów administracji stosujących przepisy powoływanego rozporządzenia jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja jako całość (a nie poszczególne jej elementy – np. anteny) wpłynie na środowisko. Należy przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powołanymi wyżej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 nie zachodzi kolizja uzasadniająca zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma bowiem charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma natomiast charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2902/16 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18; dostępne: http://www.nsa.gov.pl). Dlatego, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Trzeba wreszcie dostrzec, że w rozporządzeniu nie zawarto legalnej definicji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Znajduje się ona jednak w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.o.ś."). Zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Powołany przepis zawarto w dziale VI (ochrona przed polami elektromagnetycznymi) tytułu II P.o.ś. Skoro nie określa on cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć i także istniejące możliwości legalnego zagospodarowania tego miejsca w przyszłości, przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2338/17, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 945/17, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1454/15, z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 323/14; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku Spółki, Sąd pierwszej instancji nadał więc prawidłowe znaczenie zawartemu w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia pojęciu "miejsc dostępnych dla ludności". Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia: 1) art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b.; 2) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz 3) § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Chybiona jest również argumentacja Spółki zmierzająca do wykazania naruszenia art. 1 P.b. poprzez nakazanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń w zakresie wykraczającym poza "zakres reglamentacji" P.b. Zgodnie ze wskazanym przepisem ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy nadzoru budowlanego nie są oczywiście właściwe do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 ustawy ocenowej i nie mogą wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach. Niedopuszczalność rozstrzygania tych kwestii nie oznacza jednak, że organy te nie są zobowiązane do oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. O ile bowiem, co do zasady przedsięwzięcie takie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (co, jak wyjaśniono powyżej, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie), owa ocena jest rozstrzygająca dla stwierdzenia, czy inwestor zobowiązany był, czy nie, do uzyskania takiego pozwolenia. Jak powyżej wywiedziono, Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (w konsekwencji także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b), ponieważ roboty budowlane wykonane przez inwestora nie polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, lecz stanowiły rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego (stacji bazowej telefonii komórkowej), co implikowało konieczność uzyskanie pozwolenia na budowę. Błędne zastosowanie wskazanych przepisów P.b. miało zatem wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało umorzeniem postępowania, chociaż inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, jak wskazano, odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do stanowiska organów administracji, co do sposobu określania parametrów pozwalających określenie stopnia wpływu zrealizowanej inwestycji na środowisko, miało drugorzędny charakter. Organy administracji, dlatego bowiem rozważyły, czy pozwolenie na budowę było wymagane na podstawie art. 29 ust. 3 P.b., ponieważ doszły do (błędnego) wniosku, że pozwolenie takie, ani zgłoszenie, nie jest wymagane z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Niemniej, jak powyżej wywiedziono, prawidłowe jest stanowisko Sądu wskazujące na obowiązek (o ile zachodzi potrzeba weryfikacji, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania) określenia parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, a także na obowiązek wzięcia pod uwagę istniejących możliwości legalnego zagospodarowania terenu w przyszłości przy określaniu, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności. Z obu wyżej wskazanych powodów nie mógł odnieść zamierzonego przez Spółkę rezultatu pierwszy z postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Niezasadny jest także drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia twierdzenia, że ustalenia wymaga, czy przed rozbudową, nie doszło do samowolnej przebudowy stacji bazowej. Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje stwierdziwszy, że wbrew ustaleniom organów administracji doszło do rozbudowy stacji bazowej, na którą inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Ponieważ Sąd powziął przy tym wątpliwości, co do kwestii pozostawionych poza zakresem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, to celowe było podniesienie ich w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wskazanie na konieczność ich wyjaśnienia. Chybione są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. są regulacjami wyznaczającymi zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Określono w nich bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1). Mogłyby one zostać naruszone, jeżeli Sąd uchyliłby się od obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji lub zastosował środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. Tego typu naruszeń z pewnością nie można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który działając w ramach przyznanej mu kognicji, dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Podobnie, trafność kontroli legalności decyzji nie może być podważana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymaganych elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna zaskarżonej decyzji jest błędna nie może być więc skutecznie podniesiona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie mogą zaś stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są przepisami ogólnymi (blankietowymi), wynikowymymi, stanowiącymi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 P.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. Wziąwszy pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.