II OSK 1865/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 435/17 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 435/17 oddalił skargę W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej GIS) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny Białymstoku (dalej PPWIS) postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 59, art. 58 § 1 i § 2, art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PPWIS z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PPWIS z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonym postanowieniem GIS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2, 144, 148 k.p.a. i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W. K. złożył skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. GIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Poza sporem jest, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania jest możliwe, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Nowe okoliczności nieznane wcześniej, zdaniem skarżącego, to uzyskanie informacji w "ostatnich dniach" przed złożeniem wniosku, o istnieniu dokumentu Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w B. z dnia [...] maja 2015 r. i zapoznanie się z jego treścią. Następnie skarżący sprecyzował w piśmie z dnia [...] września 2016 r., że o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania dowiedział się w dniu [...] lub [...] sierpnia 2016 r. Sąd podał, że w treści pisma wyjaśniającego skarżący nie odniósł się do daty zapoznania się z pismem Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w B. z dnia [...] maja 2015 r. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, organy wskazały, że o istnieniu tego dokumentu skarżący dowiedział się wcześniej, bowiem najpóźniej w dniu [...] marca 2016 r., kiedy dołączył ten dokument do skargi "na zachowanie inspektorów sanitarnych z S. i B.". Wniosek o wznowienie oparty na ww. dokumencie skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2016 r., a zatem z ponad pięciomiesięcznym uchybieniem terminu. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że skarżący nie dochował terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał również braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu, a następnie w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej z Biurem Obsługi Interesantów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] lub [...] sierpnia 2016 r. dowiedział się o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem jako przyczynę uchybienia terminu wnioskodawca wskazał nieznajomość prawa. Sąd stwierdził, że nieznajomości prawa nie można utożsamiać z brakiem winy. Okoliczności przemawiające za uznaniem braku winy w uchybieniu terminowi, muszą mieć charakter wyjątkowy i niezależny od wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia postanowień organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez brak uchylenia postanowienia organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu I instancji) mimo naruszenia przez organy art. 80, art. 7, art. 9 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez dowolne i błędne uznanie, iż podnoszone przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego okoliczności dotyczące nieznajomości przez skarżącego przepisów prawa automatycznie nie stanowią żadnej podstawy do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy będąca odpowiednikiem podstawy odmowy przywrócenia terminu łacińska paremia prawnicza "ignorantia iuiris nocet" nie znajduje zastosowania w procedurze administracyjnej, a co więcej art. 9 k.p.a. stanowi odwrotność powyższej paremii prawniczej zobowiązując organy do dbania o to aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa, a wobec czego powyższe uchybienia miały istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie dających podstawę do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu odwoławczego (ewentualnie również w oparciu o art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu I instancji) mimo naruszenia przez organy art. 148 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w wyniku uzależnienia wznowienia postępowania od wykazania przez skarżącego terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy przekroczenie powyższego terminu nie może skutkować odmową wznowienia postępowania w przypadkach gdy organ zobowiązany jest do wznowienia postępowania z urzędu, a wobec czego powyższe uchybienia istotne znaczenie dla odmowy przywrócenia terminu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nie naruszyły art. 80, art. 7, art. 9 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślić przede wszystkim należy, że nieznajomość prawa nie świadczy o braku winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA z 29.08.1997 r., III SA 101/96; z 8.05.2001 r., V SA 1150/00; z 9.01.2014 r., II GSK 1668/12; z 24.10.2014 r., I OSK 2043/13, LEX nr 1591002). Wskazywano, że przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony i musi istnieć przez cały okres uchybienia terminu. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie decyzji. Braku winy nie usprawiedliwia zwlekanie i oczekiwanie na poradę profesjonalnego pełnomocnika, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury, nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi, tym bardziej, gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną (wyrok NSA z 5.03.2020 r., II OSK 3674/19, LEX nr 3065275). Kryterium braku winy jako przesłanki możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności, wiąże się z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności. Strona winna wykazać, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (np. wyroki NSA z 9.07.2020 r., I OSK 3115/19, LEX nr 3071644; z 3.03.2020 r., II OSK 183/19, LEX nr 3020139). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że jakkolwiek przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, to jednak obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, gdyż to czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. np. wyroki NSA z 27.07.2020 r., II OSK 511/20, LEX nr 3064462; z 9.07.2020 r., I OSK 27/10, LEX nr 3058560; z 18.05.2020 r., I OSK 1646/19, LEX nr 3030481). W pełni podzielając powyższe stanowiska za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80, art. 7, art. 9 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 148 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. stwierdzić trzeba, że jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób podzielić stanowiska, iż w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (wyroki NSA z 21.10.2020 r., II OSK 2352/19, LEX nr 3106820; z 15.07.2020 r., I OSK 2918/19, LEX nr 3038064). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 148 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. jest w tej sytuacji chybiony. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.