I OSK 1829/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 955/17 w sprawie ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 stycznia 2018 roku sygn. akt II SA/Gl 955/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. (dalej zwanej "Spółką") na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości. Na mocy tej decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.", uchylono w całości decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] maja 2017 r. nr [...] i umorzono postępowanie wszczęte na wniosek M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w K. w sprawie wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wykazał, że żądający wydania decyzji nie był właściwie umocowany, a skarżąca Spółka nie wykazała tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Sąd podkreślił, że niewystarczające jest w tym względzie powołanie się przez Spółkę jedynie na wpis do ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skargi kasacyjnej i zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Zarzuciła "naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 126 "w szczególności" ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo własności nieruchomości (prawo rozporządzania nieruchomością) stanowiącej wspólnotę gruntową spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej może wykazać wyłącznie poprzez dostarczenie wypisu z księgi wieczystej. Tymczasem w przypadku, gdy dla danej nieruchomości nie została założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów ustalenie stanu prawnego może nastąpić na podstawie innych dokumentów stwierdzających prawo do nieruchomości, w tym na podstawie danych z ewidencji gruntów". Podniosła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. przez przeoczenie, że dokumenty urzędowe, takie jak wypis z ewidencji gruntów, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone dopóty, dopóki nie został przeprowadzony dowód przeciwko ich treści; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: a) przez pominięcie w relacji z postępowania zamieszczonej w uzasadnieniu wyroku informacji o postanowieniu Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt VI Ca [...] uznającego wypis z ewidencji gruntów za dokument urzędowy potwierdzający prawo rozporządzania przez Spółkę nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową; b) przez wadliwe przyjęcie, że z dniem 1 stycznia 2016 r., tj. z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przywracającej prawo zakładania ksiąg wieczystych dla takich wspólnot wypis z ewidencji gruntów stracił moc dokumentu urzędowego potwierdzającego prawo Spółki do rozporządzania nieruchomościami wspólnot gruntowych; c) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że zniesienie zakazu zakładania ksiąg wieczystych dla gruntów wspólnot gruntowych nie jest równoznaczne z obowiązkiem zakładania tych ksiąg. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym 31 grudnia 2015 r. prawo własności nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe mogło być wykazane wypisem z ewidencji gruntów, ale już od 1 stycznia 2016 r. prawo to może być wykazane wyłącznie wypisem z księgi wieczystej, pozbawia Spółkę ochrony prawnej. Przepis art. 126 u.g.n. dotyczy bowiem zdarzenia nagłego, do którego właściciel nieruchomości, którego prawo ma być ograniczone, nie jest w stanie się przygotować, np przez szybkie uzyskanie księgi wieczystej. Na poparcie swojej argumentacji autor skargi kasacyjnej przywołał orzeczenia sądów powszechnych i postanowienie Sądu Najwyższego wydane w postępowaniach, w których stroną była skarżąca kasacyjnie Spółka, a także orzeczenie WSA w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny, powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12; i z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1567/17). Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącą kasacyjnie nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i wpływają na ich skuteczność. Odnosząc się do nieprecyzyjnie sporządzonych podstaw skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie mogła ona zostać uwzględniona. W zakresie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z "art. 126 w szczególności ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (wskazywany brak precyzyjności). Naruszenia tego upatruje w błędnej wykładni lub wadliwym zastosowaniu polegającym "na przyjęciu, że prawo własności (prawo rozporządzania nieruchomością) nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej może wykazać wyłącznie poprzez dostarczenie wypisu z księgi wieczystej. Tymczasem w przypadku, gdy dla danej nieruchomości nie została założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów ustalenie stanu prawnego może nastąpić na podstawie innych dokumentów stwierdzających prawo do nieruchomości, w tym na podstawie danych z ewidencji gruntów". Zarzut "błędnej wykładni prawa", to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on więc, aby mógł być rozpatrzony, wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko Wojewody [...], w tym ustalony przez organ drugiej instancji stan faktyczny, dokonał wykładni art. 126 ust. 1 u.g.n. i uznał, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskodawca nie był umocowany do złożenia wniosku w imieniu [...] S.A. a ponadto brak było dowodów potwierdzających prawo własności Spółki Leśno-Gruntowej do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Z tej przyczyny Sąd uznał, że Wojewoda trafnie umorzył postępowanie w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska Sądu, że wynikające z treści art. 126 ust. 1 i 3 u.g.n. ograniczenie prawa do nieruchomości dotyczy jej właściciela. Zatem w sprawie należało ustalić kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast skarżąca kasacyjnie omawianym zarzutem zmierza do podważenia stanowiska Sądu, dotyczącego sposobu wykazania prawa własności. Sąd bowiem wskazał, że skarżąca spółka błędnie twierdzi, iż prawo własności może wykazać wpisem do ewidencji gruntów i budynków. Zatem kwestia ta nie dotyczy wykładni art. 126 ust. 1 i 3 u.g.n., ale ewentualnego naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego w zw. z przepisami materialnoprawnymi dotyczącymi wspólnot gruntowych, ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji, gdy z jednej strony, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wyraził w nim pogląd dotyczący wykładni art. 126 ust. 1 i 3 u.g.n., którego prawidłowość faktycznie podważa strona skarżąca kasacyjnie, z drugiej zaś, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw aby twierdzić, że przepis ten ze wskazanych przez Sąd powodów, opartych na ustaleniach Wojewody, nie został właściwie zastosowany w rozpatrywanej sprawie, to omawiany zarzut uznać należało za niezasadny. Zwłaszcza, że z uzasadnienia tego zarzutu wynika również, że w istocie rzeczy zmierzał on do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionego przepisu, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania (skarżąca kasacyjnie twierdzi, że jest właścicielką nieruchomości). Zaś zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut tym bardziej uznać należało za nieusprawiedliwiony. Zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z "art. 76 k.p.a." autor skargi kasacyjnej upatruje w przeoczeniu przez Sąd, "że dokumenty urzędowe takie jak wypis z ewidencji gruntów, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone dopóty, dopóki nie został przeprowadzony dowód przeciwko ich treści". Zatem przede wszystkim należy dostrzec, że art. 76 k.p.a. posiada trzy paragrafy regulujące odmienne stany prawne. Uniemożliwia to Sądowi kasacyjnemu podjęcie rzeczowej polemiki ze stanowiskiem skarżącej. Już z tej przyczyny zarzut ten jest bezskuteczny. Ponadto ze wskazanego już wyżej związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie w skardze kasacyjnej, że uchybienie sądu polegające na naruszeniu przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zbędne jest zatem merytoryczne odnoszenie się do omawianego zarzutu, skoro oczywistym jest, że wskazane naruszenie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że Wojewoda trafnie umorzył postępowanie w sprawie. Podstawową przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego było to, że wnioskodawca nie był umocowany do złożenia wniosku w imieniu [...] S.A. Nie budzi wątpliwości, temu nie zaprzecza też skarżąca kasacyjnie, że już to było wystarczającą podstawą umorzenia postępowania. Tylko dodatkowo Wojewoda wskazał, że brak jest też dowodów potwierdzających prawo własności Spółki Leśno-Gruntowej do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Jednak nawet gdyby w postępowaniu uznano, że Spółce Leśno-Gruntowej przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, to i tak wynik postępowania byłaby taki sam. Wojewoda musiałby umorzyć postępowanie w sprawie. W konsekwencji bezskuteczności omówionych wyżej zarzutów nie mogły być też uwzględnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję prawidłowo nie zastosował środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ zachodziły przesłanki z art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.