II OZ 447/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia V. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o zobowiązaniu do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP w sprawie ze skargi V. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia: oddalić zażalenie. V. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Ww. decyzją organ I instancji orzekł o zobowiązaniu skarżącego do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP. Jednocześnie w skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/17 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) dopuszczalne jest wstrzymanie, obok zaskarżonego aktu, również aktu wydanego w granicach tej samej sprawy, przy czym konieczne jest zachowanie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej spraw. Podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie o charakterze procesowym – odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji. W ocenie Sądu, ponieważ w zaskarżonym postanowieniu organ nie odnosił się kwestii zasadności obowiązku nałożonego decyzją Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r., brak jest tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co skutkowało odmową wstrzymania wykonania tej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł V. S. Zarzucił Sądowi I instancji: I. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wywołania trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącego, jak i dla jego rodziny; II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, podczas gdy skarżący jest podmiotem w każdej ze spraw, a nadto obie sprawy dotyczą tej samej decyzji, a co za tym idzie występuje tożsamość po stronie przedmiotowej; III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron w postępowaniu, naruszenie zasady wyczerpującego informowania stron w postępowaniu, a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niedołączenie do zaskarżonego postanowienia pouczenia w języku, którym posługuje się skarżący, który nie włada językiem polskim w stopniu pozwalającym na czynny udział w postępowaniu administracyjnym; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe zażalenie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jego oddalenie. Podzielił stanowisko Sądu, że z uwagi na procesowy charakter rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi brak jest tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo wskazał na przyczyny, które musiały zadecydować o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. Konstrukcja przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu. Rozpoznając zatem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania należało ustalić, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwala na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżący domaga się, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. Rozpoznając tę skargę Sąd będzie władny badać przede wszystkim przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisu art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrok Sądu w tej sprawie nie będzie natomiast mógł dotyczyć kontroli legalności ww. decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie w zakresie przesłanek orzeczonego zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP. Dopiero w sytuacji, gdy wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania zostałby przez organ odwoławczy uwzględniony, sprawa zobowiązania do powrotu podlegałaby merytorycznej ocenie przez ten organ, a w dalszej kolejności ostateczna decyzja w tym przedmiocie mogłaby zostać poddana kontroli sądowej w przypadku jej zaskarżenia. Tak więc sprawa zobowiązania do powrotu i odmowa przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od tejże decyzji są to dwa odrębne przedmioty sprawy, których podstawy prawne wynikają z odrębnych przepisów – w pierwszym przypadku są to przepisy ustawy z dnia z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2016 r., poz. 1990 ze zm.), zaś w drugim – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, który uszedł uwadze Sądu I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się mianowicie – a pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 669/12 i z dnia 7 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1582/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spaw Cudzoziemców skarżący natomiast nie składał. Nawet jednak gdyby taki wniosek sformułował, to i tak akt ten nie mógłby być wstrzymany. Zasadą jest bowiem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2010 r., str. 204, a także postanowienia NSA: z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1368/10; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest orzeczeniem o charakterze procesowym, nie nadaje się więc do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym. W odniesieniu do tego konkretnego postanowienia nie można mówić o wstrzymaniu jego skutku prawnego, albowiem wstrzymanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w żaden sposób nie wpłynie na możliwość wstrzymania wykonania orzeczenia zobowiązującego skarżącego do powrotu. Z tych wszystkich przyczyn należało odmówić wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2017 r. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienie jest niepełne, bowiem nie uwzględnia ostatniej ze wskazanych wyżej kwestii, jednakże nie wpływa to na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wyjaśnić należy skarżącemu, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe odniesienie się do podnoszonych w skardze oraz zażaleniu kwestii, jak negatywne skutki opuszczenia Polski i powrotu do kraju pochodzenia dla skarżącego i jego rodziny, zasadność orzeczenia o zobowiązaniu skarżącego do powrotu czy ewentualne uchybienia organu na etapie wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Okoliczność, że wobec odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez organ administracji skarżący utraci możliwość kwestionowania zasadności decyzji zobowiązującej do powrotu i będzie ona ostateczna i wykonalna, nie uzasadnia w żaden sposób wstrzymania wykonania tej decyzji w ramach ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza, kiedy skarga dotyczy kwestii odmowy przywrócenia terminu a nie kwestii orzeczenia o zobowiązaniu do powrotu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.