II OSK 1308/18

Dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1112/17 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1057/16, PINB [...] wydał w dniu [...] września 2017 r. postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. ekspertyzy technicznej określającej sposób dokonania rozbiórki konstrukcji oporowej o długości całkowitej 24,55 m, usytuowanej na granicy działek nr [...] i [...] w Z. przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że żądana ekspertyza winna obejmować: a) opis techniczny oraz opis stanu technicznego rozpatrywanej konstrukcji oporowej, b) ustalenia umożliwiające odpowiedź, czy rozbiórka konstrukcji oporowej doprowadzi do niekontrolowanego osunięcia się gruntu wraz z posadowioną na nim roślinnością – poparte obliczeniami, które wejdą w skład ekspertyzy, c) propozycję wykonania niezbędnych zabezpieczeń, które należy zrealizować aby nie doszło do niekontrolowanego osunięcia się gruntu wraz z posadowioną na nim roślinnością – jeśli takie zabezpieczenia okażą się niezbędne – wraz ze wskazaniem materiałów, danych technicznych oraz sposobu wykonania tych zabezpieczeń, d) propozycję usunięcia drewnianego płotu wraz z warstwą pustaków znajdujących się w obrębie konstrukcji oporowej – tak aby wymienione elementy uległy jak najmniejszym uszkodzeniom. Jednocześnie organ określił obowiązek wykonania żądanej ekspertyzy technicznej przez osobę (lub osoby) dysponującą uprawnieniami w branży konstrukcyjno-budowlanej, odpowiednimi do jej zakresu, wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego. Ponadto określony został obowiązek dołączenia do opracowania kopii dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia oraz wpis na listę członków izby samorządu zawodowego. Uzasadniając wydanie powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że opracowania wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. oceny lub ekspertyzy techniczne występują jako dowody w sprawach utrzymania obiektów budowlanych, tzw. samowoli budowlanych i związanych z nimi postępowań legalizacyjnych, katastrof budowlanych, . przy czym są dokumentami o dużym znaczeniu dowodowym, ponieważ są sporządzane przez osoby dysponujące odpowiednimi do ich zakresu uprawnieniami, wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – ponoszące odpowiedzialność zawodową. Zdaniem PINB, w przedmiotowej sprawie jedynie przedstawienie opracowania w formie żądanej ekspertyzy technicznej umożliwi określenie przez organ w decyzji kończącej postępowanie sposobu wykonania rozbiórki, tak aby zapewnić ochronę praw wszystkich stron w takim zakresie, o ile jest to możliwe w warunkach przedmiotowej sprawy. W szczególności zaś ekspertyza pozwoli na usunięcie wątpliwości, jakie powziął WSA w Gorzowie Wlkp. oraz prowadzący postępowanie PINB co do obecnego stanu muru oporowego oraz wpływu, jaki wywrze jego rozbiórka na ww. działki. Ponadto przedstawienie ekspertyzy pozwoli na wyeliminowanie lub znaczne obniżenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę zalecenia ww. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., organ nie musi samodzielnie i osobiście poprzez swoich pracowników zbadać i określić sposób rozbiórki muru oporowego. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżącego, nic nie stało na przeszkodzie, aby w omawianej sprawie, ze względu na rodzaj obiektu, organ dążył do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia korzystając z narzędzi dowodowych określonych stosownymi przepisami prawa. Organ II instancji nie podzielił tym samym zarzutów skarżącego w kwestii braku podstaw zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; oraz naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1112/17, uwzględniając skargę, wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko zakazujące dokonywania wykładni rozszerzającej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków mających wymiar finansowy, a co za tym idzie nie może być nadużywany (por. np. wyroki NSA: z 22 maja 2013 r., II OSK 192/12; z 13 września 2011 r., II OSK 1331/10). Organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08). Celem zatrudnienia w tych organach fachowców z zakresu budownictwa jest między innymi uniknięcie nadmiernego lub niecelowego powoływania biegłych, rzeczoznawców, prowadzenia dowodów z ekspertyz itp. wszędzie tam, gdzie organ we własnym zakresie jest w stanie dokonać prawidłowych ustaleń i ocen prawnych. Zapobiega to przede wszystkim nieuzasadnionym kosztom społecznym prowadzonych spraw. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z całą pewnością nie można uznać przedmiotowego muru oporowego za obiekt o skomplikowanej konstrukcji technicznej, co do którego pracownicy organu nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie określić czynności, jakie należy przedsięwziąć w celu jego rozbiórki. Organ może w tym zakresie dokonać ustaleń w oparciu o zasady postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Żądanie przedstawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2, nie może zatem służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych. W tej sytuacji faktycznej zobowiązanie skarżącego do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie uzasadniały też wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazania zawarte w przywoływanym przez organy uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt II SA/Go 1057/16. Sąd wskazał tam bowiem jednoznacznie, że to organ kierując się wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu budownictwa, powinien wskazać w jaki sposób obowiązek rozbiórki należy wykonać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez wadliwą ocenę, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przez błędne zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego. Ponieważ w skardze kasacyjnej WINB nie zrzekł się rozprawy, w związku obowiązywaniem stanu zagrożenia epidemicznego i na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą; dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że zobowiązanie skarżącego do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak i to, że przedmiotowy mur oporowy nie jest obiektem o skomplikowanej konstrukcji technicznej. Taka bowiem ocena wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, który dał m.in. podstawę do stwierdzenia, że wykonanie tylko nakazu rozbiórki muru oporowego bez wskazania sposobu jego realizacji, może doprowadzić do niekontrolowanego osunięcia mas ziemnych. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą istniały w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że "z całą pewnością nie można uznać przedmiotowego muru oporowego za obiekt o skomplikowanej konstrukcji technicznej, co do którego pracownicy organu nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie określić czynności, jakie należy przedsięwziąć w celu jego rozbiórki". Argumentacja skargi kasacyjnej odwołuje się do znanych organowi nadzoru budowlanego faktów, tj. wątpliwości co do jakości materiałów, z jakich został wykonany przedmiotowy mur; a w sprawie nie ustalono, aby przedmiotowy mur znajdował się w złym stanie technicznym. Jednocześnie nie wykazano aby wiedza zatrudnionych w organie pracowników z zakresu specjalności techniczno-budowlanej nie była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia o zakresie nakazu rozbiórki muru oporowego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2877/18). Taka zaś ocena nie jest sprzeczna z wiążącą w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Go 1057/16. W wyroku tym Sąd Administracyjny wypowiedział ocenę, zgodnie z którą, oprócz nałożenia obowiązku rozbiórki muru oporowego, kierując się wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu budownictwa, organ powinien również wskazać w jaki sposób obowiązek ten należy wykonać, zaś sposób realizacji obowiązku powinien uwzględniać odpowiednie przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz zabezpieczać prawa stron postępowania. Co prawda, w skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że w wyroku tym Sąd nie wykluczył możliwości uzyskania opinii z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jednak w oparciu o to spostrzeżenie brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w konsekwencji błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Sama ogólna możliwość uzyskania opinii z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego to za mało dla podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zastosowanie ww. przepisu powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a w niniejszej – nie wykazano aby istniała konieczność uzyskania dodatkowo opinii specjalistycznej, skoro w tym zakresie pracownicy organu powinni posiadać stosowną wiedzę, która w okolicznościach tej sprawy umożliwiała im na dookreślenie zakresu rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki muru oporowego i jednocześnie przedmiotowy muru oporowy nie jest obiektem o skomplikowanej konstrukcji technicznej. Wskazania wymaga, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Organ powinien również wykazać, że nałożenie na właściciela takiego obowiązku było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19; z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18; z 26 lutego 2013 r., II OSK 2030/11). W konsekwencji Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19). W sprawie ustalono, że całkowita długość budowli wynosi 24,55 m, jej szerokość wynosi 26-27 cm, zaś wysokość jest zmienna: od strony działki nr [...] od 0,80 m do 1,10 m, od strony działki nr [...] od 0,77 m do 0,71 m na długości 4,42 m, a na pozostałej długości 0,25 m – co nie odpowiada parametrom z udzielonego w 2006 roku pozwolenia na budowę (istotne odstępstwa od projektu budowlanego). Poza tym w ww. wyroku Sąd Administracyjny nie tyle wskazywał na zły stan techniczny muru oporowego, co kwestię sposobu wykonania obowiązku (nakazu rozbiórki) tak aby nie powodował sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi oraz ewentualne, nadmierne i zbędne szkody w mieniu. W tej zaś sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały aby nie były w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, samodzielnie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do sposobu rozbiórki przedmiotowego muru oporowego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.