II GSK 1885/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2539/17 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2539/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Gminy Z., Wójt Gminy B., Wójt Gminy S. oraz Komitet Protestacyjny Gminy Z., B. i S. złożyli skargi na działalność rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. w związku ze sporządzeniem przez niego operatów szacunkowych na zamówienie Wojewody Ł. w celu "Określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny dla potrzeb ustalenia odszkodowania za działki gruntu, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł W. - węzeł W. ([...]) od km [...]+[...] do km [...]+[...] w zakresie odcinka [...] (węzeł S. - węzeł Ł.) od km [...]+[...] do km [...]+[...] wraz z infrastrukturą na wyszczególnionych w decyzji działkach ewidencyjnych". Rzeczoznawcy majątkowemu zarzucono: 1) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wartość nieruchomości; 2) rażące zaniżenie wartości gruntu; 3) nieprzekazanie protokołu z przeprowadzonych oględzin; 4) niewłaściwe oszacowanie gruntów leśnych; 5) przeprowadzenie wyceny na podstawie zdjęć; 6) niedokładne opisanie drzew; 7) lekceważące traktowanie właścicieli. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej wobec Z. Ś. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. orzeczono o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił wcześniejszą decyzję i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut niewłaściwego oszacowania gruntów leśnych okazał się zasadny, natomiast pozostałe zarzuty nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym. Grunty leśne były przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r., dotyczącym działki nr [...] o powierzchni 0,3072 ha położonej w obrębie M. W części opisowej operatu rzeczoznawca przytoczył dwa wzory dotyczące wartości drzewostanu, nie podając przy tym, który z nich wykorzystał. Część opisowa operatu nie zawierała również uzasadnienia wysokości przyjętego współczynnika zadrzewienia oraz klasy bonitacji drzewostanu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca napisał, że operat szacunkowy "wskazywał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności (...). Metodologia wyceny została opisana szczegółowo w punkcie 8 operatu, natomiast w punkcie 4 wskazano, skąd czerpano informacje i dane źródłowe". Nie wyjaśnił jednak, w oparciu o jakie dane źródłowe ustalił przyjęte do obliczeń parametry, tj. wskaźniki wartości, drzewostanu, stopnie zadrzewienia, wskaźniki redukcyjne i współczynniki jakości. Organ stwierdził również, że operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego rozwiązań w zakresie wyceny zasiewów, a przedstawione obliczenia (a w zasadzie ich brak) wskazują, że nie zostały uwzględnione wszystkie okoliczności. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy w sposób wadliwy określił wartość pojedynczych drzew rosnących w granicach działki nr [...] w obrębie M., bowiem dokonał obliczeń wartości pojedynczych drzew niezgodnie z przedstawioną w operacie szacunkowym metodyką. W sposób nieuzasadniony przyjął również założenie, że wartość drobnicy pokrywa koszty pozyskania grubizny i odstąpił od określenia obu tych wielkości bez wcześniejszego ich porównania. Organ przyjął, że stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 i 1774; powoływana jako: u.g.n.) w zakresie zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości, co skutkowało pociągnięciem rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukarania na podstawie art. 178 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie materiału dowodowego odmiennie oceniła zasadność zarzutu dotyczącego zawyżenia wartości gruntu. Uznała, że nie jest w stanie stwierdzić, iż doszło do zawyżenia wartości nieruchomości, wobec czego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Z uwagi na wniosek Komisji oraz zebrany materiał dowodowy organ uznał, że kara nagany będzie karą właściwą i adekwatną do popełnionych błędów i będzie wystarczającym ostrzeżeniem przed podobnymi błędami w przyszłości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Ś. zaskarżył w całości powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4240/14, WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. Za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływana jako: k.p.a.). WSA wskazał, że przy rozpoznawaniu sprawy uchybiono uprawnieniom procesowym skarżącego wynikającym z art. 10 k.p.a., ponieważ w odpowiedzi na wniosek o wydanie kopii protokołu posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] maja 2014 r. doręczono mu kopię tego dokumentu bez załącznika zawierającego listę pytań skierowanych do rzeczoznawcy. Zdaniem WSA, doręczenie protokołu niekompletnego, mogło pozbawić skarżącego możliwości zaznajomienia się z wątpliwościami członków Komisji, a zarazem rzeczowego wykazania prawidłowości swojego postępowania przy sporządzaniu kwestionowanych operatów, co mogło w istotny sposób zaważyć na podjętym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż w sytuacji, gdy z listy 7 zarzutów stawianych początkowo skarżącemu, dotyczących zastrzeżeń o dużym ciężarze gatunkowym, sprowadzających się do niezasadnego zaniżania wartości nieruchomości w pięciu operatach szacunkowych, ostatecznie podstawą nałożenia kary dyscyplinarnej stał się jedynie zarzut niewłaściwego oszacowania gruntów leśnych w jednym ze sporządzonych przez stronę operatów szacunkowych oraz nowy zarzut, dotyczący niepełnego uzasadnienia wyceny zasiewów, organ zobligowany był do wnikliwego rozważenia, czy istnieje podstawa do ukarania skarżącego karą dyscyplinarną. W przypadku odpowiedzi pozytywnej organ winien wybrać karę adekwatną do przewinienia spośród kar z art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie WSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom ustawowym, gdyż obowiązkiem organu stwierdzającego zaistnienie przewinienia dyscyplinarnego, było wyjaśnienie przyczyn, dla których nie była wystarczająca kara upomnienia. Udzielając organowi wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał na potrzebę zbadania w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, czy skarżący uchybił zasadom określonym w art. 175 pkt 1 u.g.n. oraz czy materiały dowodowe zgromadzone w sprawie są wystarczające do nałożenia kary dyscyplinarnej. WSA zaznaczył, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej zasadne będzie ponowne rozważenie, która z katalogu kar dyscyplinarnych jest konieczna, a zarazem wystarczająca dla zdyscyplinowania rzeczoznawcy majątkowego w realiach rozpoznawanej sprawy. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt: II GSK 3380/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że oceny wymagał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu było głównym powodem uznania przez Sąd I instancji, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne i ich ocena były wadliwe, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. NSA zauważył, że strona w toku postępowania miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a więc i z treścią znajdującego się w nich załącznika do protokołu posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z [...] maja 2014 r. Z możliwości tej skorzystała w dniach [...] czerwca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. Została też pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji. Pomimo tego nie zdecydowała się na merytoryczne ustosunkowanie się do stawianych jej zarzutów poprzestając wyłącznie na kwestionowaniu sposobu procedowania Komisji. Sąd kasacyjny stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania powinna więc wykazać jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała i jak wpłynęło to na wynik sprawy, co nie miało miejsca w przypadku rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska w zakresie istotnego naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia dlaczego nie zastosowano wobec skarżącego innej kary dyscyplinarnej, niż kara nagany, gdyż w jego ocenie, organ wyjaśnił w szczególności dlaczego złagodził karę w stosunku do poprzedniej decyzji i z jakiego powodu właśnie kara nagany była adekwatna do stwierdzonego naruszenia, uwzględniając w tym zakresie stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która wnioskowała o zastosowanie łagodniejszej kary w postaci nagany. NSA wskazał, iż następstwem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia było zobowiązanie organu do powtórnego zbadania, czy skarżący uchybił zasadom określonym w art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz czy materiały dowodowe zgromadzone w sprawie są wystarczające do nałożenia kary dyscyplinarnej na podstawie art. 178 ust. 1 i 2 tej ustawy. NSA podkreślił, że Sąd I instancji ograniczając rozważania do naruszeń przepisów postępowania, nie dokonał kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności nie przedstawił stanowiska co do tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki pociągnięcia do odpowiedzialności zawodowej i wymierzenia kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że przy ponownym orzekaniu niniejszej sprawy jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3380/15. WSA przywołał przepisy art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 2, art. 191, art. 194 ust. 1a, 1c i 2, art. 195 ust. 1 oraz art. 195a ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Sprawa została przekazana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Komisja po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącego naruszeń znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym (niewłaściwe oszacowanie gruntów leśnych oraz zasiewów). Sąd przypomniał, że zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił wcześniejszą decyzję i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany w miejsce kary czasowego pozbawienia prawa wykonywania zawodu. W ocenie Sądu, organ wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko, iż nieprawidłowości w opracowanym przez skarżącego operacie szacunkowym stanowiły naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., w zakresie zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości, co skutkowało pociągnięciem rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukarania na podstawie art. 178 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. WSA podkreślił, że rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Sąd podniósł, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania, a poza tym wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych lub może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości. Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Zdaniem WSA, nałożona na skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym organ kierował się przy jej wymiarze. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia przepisów prawa. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wagę naruszonych przepisów prawa. W ocenie Sądu orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ stwierdzone w sprawie nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego mają charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że sporządzone opracowanie mogło wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki. Sąd podkreślił również, że stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania przed organem, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś skarżący nie wykazał aby wskazane przez niego naruszenia przepisów postępowania w istotnym stopniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w ocenie Sądu, organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie w sprawie dochodząc do stwierdzenia, iż skarżący, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a wymierzona mu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Ś., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zsądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika skarżącego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 190 zd. 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznający sprawę do wytycznych i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (zawartych w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2280/15) co do przedstawienia własnego stanowiska czy w całościowych okolicznościach sprawy spełnione zostały przesłanki pociągnięcia Skarżącego do odpowiedzialności zawodowej i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej, jak również poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego działania i zaniechania Skarżącego przy sporządzaniu operatu uznane zostały za naruszające zasadę zachowania szczególnej staranności o której mowa w art. 175 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż strona musi wykazać, na czym polegała niemożność ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, choć jak wynika z doktryny nie jest to konieczne, do wykazania czy miało to istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z par. 55 ust. 2 i par. 56 ust. l pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnie przejawiająca się w uznaniu, iż operat szacunkowy skarżącego dokonał naruszeń ww. przepisów prawa; d) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej Skarżącego; e) art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie dlaczego Sąd wymierzył konkretną karę za delikt dyscyplinarny; f) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 2 i art. 195a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w stanowisku, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej jest w całości odpowiedzialna za prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz że organ jest związany ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Na wstępie z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest jednak podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi usterkami, które jednakowoż nie stanowią przeszkody w jej rozpoznaniu ponieważ jak wskazano w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1). Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz 145 § 1 lit. c w. zw. z art. 10 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3380/15 przesądził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a strona skarżąca powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania powinna więc wykazać jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała i jak wpłynęło to na wynik sprawy. NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie skarżący twierdzi, że brak doręczenia załącznika do protokołu przed wydaniem zaskarżonej decyzji uniemożliwił wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie powinien mieć trudności z obraniem określonej strategii procesowej i powołaniem takich argumentów merytorycznych, które podważyłyby stanowisko organu będące wynikiem nierzetelnej - jak podnosi - analizy materiału dowodowego. NSA wyraźnie również dodał, że jeżeli zatem w postępowaniu sądowym strona nie przedstawia konkretnych argumentów merytorycznych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle wykładni przepisów zaprezentowanej powyżej, wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przed organem stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś skarżący zaś nie wykazał aby wskazane przez niego naruszenia przepisów postępowania w istotnym stopniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. Należy podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3380/15 dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa (głównie procesowego), jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów obejmujących naruszenie art. 145 § 1 lit. c w. zw. z 10 k.p.a., prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należało jako nieuzasadniony, gdyż zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Sądu, a brak nadmiernej rozwlekłości rozważań wręcz ułatwia przeprowadzenie jego kontroli. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po analizie akt sprawy i że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości, art. 175 ust. 1u.g.n. oraz art. 178 ust. 2 u.g.n. W treści skargi kasacyjnej kasator podkreśla, że Sąd błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej oceniła zasadność "zarzutu dotyczącego zawyżenia wartości gruntu", choć jak wynika z całości zgromadzonego materiału przez organ, zarzut ten dotyczył zaniżenia wartości gruntu, a nie jak błędnie wskazano zawyżenia. Nie jest to jednak uchybienie przepisom postępowania, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określone w pkt c) i e) skargi kasacyjnej. Przede wszystkim całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie dlaczego Sąd wymierzył konkretną karę za delikt dyscyplinarny. W tym miejscu należy zdecydowanie podkreślić, że to nie Sąd a organ administracji wymierzył karę dyscyplinarną w niniejszej sprawie. W tym kontekście należy dodatkowo zaznaczyć, iż Sąd I instancji słusznie przyjął, że w wiążącym go ww. wyroku NSA z 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3380/15 nie podzielił także stanowiska w zakresie istotnego naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia dlaczego nie zastosowano wobec skarżącego innej kary dyscyplinarnej, niż kara nagany, gdyż w jego ocenie, organ wyjaśnił w szczególności dlaczego złagodził karę w stosunku do poprzedniej decyzji i z jakiego powodu właśnie kara nagany była adekwatna do stwierdzonego naruszenia, uwzględniając w tym zakresie stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdziła, że tylko niektóre z początkowo stawianych rzeczoznawcy zarzutów okazały się zasadne i właśnie z tego powodu wnioskowała o zastosowanie łagodniejszej kary w postaci nagany. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie ww. zarzutów prawa materialnego, bowiem argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. W sytuacji, gdy ustaleń tych w skardze kasacyjnie skutecznie nie można było podważać, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji oceny dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma wątpliwości, że za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. art. 175 ust. 1 u.g.n. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że stwierdzone nieprawidłowości w opracowanym przez skarżącego operacie szacunkowym stanowiły naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości, co skutkowało pociągnięciem rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukarania na podstawie art. 178 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. wskazanie rodzaju kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nałożona w kontrolowanym postępowaniu kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełni funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. art. 194 ust. 2 i art. 195a ust. 1 u.g.n. NSA w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny wypowiadany w orzecznictwie pogląd, iż to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, nie zaś właściwy minister, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 tej ustawy. Nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie f) petitum skargi kasacyjnej. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w omawianym postępowaniu szczególną rolę pełni Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, w skład której wchodzą rzeczoznawcy majątkowi. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż w świetle art. 194 ust. 2 u.g.n. Komisja prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania przez rzeczoznawców majątkowych obowiązków. Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze i skardze kasacyjnej wywodu, że istnieje obowiązek Ministra Infrastruktury do przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie Komisji, co do faktu naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.