II OSK 3409/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1323/17 w sprawie ze sprzeciwu A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżącego stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] kwietnia 2017 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej w Rzeszowie na odcinku od skrzyżowania ul. Podkarpackiej z ul. 9 Dywizji Piechoty (DK 19) do Al. gen. W. Sikorskiego (DW 878)" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżące stowarzyszenie wniosło sprzeciw (zatytułowany "skarga") od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, o którym stanowi art. 64a p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że wniesioną w tej sprawie "skargę" uznać należało za sprzeciw w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Sąd I instancji wyjaśnił także, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, dlatego Sąd I instancji rozpoznał sprzeciw skarżącego stowarzyszenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszyło art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 11 i 80 § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe naruszenia nie były kwestionowane w sprzeciwie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie. W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło, że wyrok został wydany w warunkach nieważności (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Stowarzyszenie wyjaśniło, że w tej samej sprawie – czyli sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r. – nastąpiło wcześniej, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, odrzucenie sprzeciwu M.C. (postanowienie Sądu I instancji z 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1010/17). W przypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony, skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, błędne zastosowanie art. 151a § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 170, art. 64c § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji powinien być związany własnym postanowieniem z 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1010/17, a więc powinien odrzucić sprzeciw wniesiony przez stowarzyszenie. Po drugie, niezastosowanie art. 111 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji był zobowiązany do połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Rz 1010/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprawy mogły być objęte jednym sprzeciwem. Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie można podzielić stanowiska, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 marca 2018 r. został wydany w warunkach nieważności. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu i podmiotu rozstrzygnięcia. Analiza sentencji i uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten został wydany w warunkach res iudicata. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie oraz w sprawie II SA/Rz 1010/17 nie zachodzi tożsamość stron postępowania, ponieważ w drugiej z tych spraw skarżącą była M.C. Ponadto, nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą (lub sprzeciwem), nawet pomiędzy tymi samymi stronami, została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga (lub sprzeciw) w jednej z nich została odrzucona prawomocnym postanowieniem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza jedynie, że sąd nie rozpoznawał sprawy z powodu niedopuszczalności skargi bądź sprzeciwu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r., II GSK 463/10, LEX nr 673831). Z tych względów nie można uznać, że w tej sprawie doszło do wydania wyroku w warunkach nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, będąc związany ich zakresem. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a także w związku z art. 170, art. 64c § 1 i art. 64b § 1 p.p.s.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sprzeciw M.C. jako spóźniony został odrzucony w sprawie II SA/Rz 1010/17, to również w tej sprawie powinno dojść do odrzucenia sprzeciwu skarżącego stowarzyszenia, ponieważ także został wniesiony z uchybieniem terminu. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, które uwzględnił w tej sprawie Sąd I instancji, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17, z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OZ 1483/17, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18). W tej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w postanowieniu z 8 września 2017 r. oddalającym wniosek skarżącego stowarzyszenia o uzupełnienie decyzji z 23 czerwca 2017 r., błędnie pouczono to stowarzyszenie o prawie wniesienia skargi w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ zobowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017, str. 621). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, bowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Z tych przyczyn Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprzeciw powinien zostać rozpoznany tak jakby został wniesiony w terminie, a wskazane wyżej zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Kwestia prawidłowości odrzucenia skargi w sprawie II SA/Rz 1010/17 mogła być przedmiotem oceny, w przypadku wniesienia przez M.C. stosownego środka odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 października 2017 r., natomiast nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 111 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał możliwości połączenia tej sprawy i sprawy II SA/Rz 1010/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprzeciw M.C. został wniesiony 9 sierpnia 2017 r. i odrzucony postanowieniem z 10 października 2017 r. Natomiast sprzeciw skarżącego stowarzyszenia w tej sprawie wpłynął do organu 9 listopada 2017 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 grudnia 2017 r., a zatem w dacie, w której postanowienie z 10 października 2017 r. w sprawie II SA/Rz 1010/17 było już prawomocne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest znana okoliczność, że prawomocność postanowienia z 10 października 2017 r. II SA/Rz 1010/17 stwierdzono 17 listopada 2017 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.