II OSK 1106/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2963/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), dalej: ustawa – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie centrum handlowo-usługowego, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2017 r. wniosło Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy (reprezentowane przez p.o. Zastępcy Dyrektora). Zdaniem Wojewody, niedopuszczalność odwołania wynika z faktu, że decyzję Prezydenta m. st. Warszawy zaskarżył odwołaniem organ administracji publicznej, który wydał tę właśnie decyzję. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [....] lipca 2017 r. zostało wniesione przez jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta. Skoro Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji, to nie ma legitymacji skargowej do wniesienia środka zaskarżenia od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ administracji publicznej nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo wydania przez organ drugiej instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi, - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., mimo że status strony Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja budowlana) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez odmowę jego stosowania, pomimo tego że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy jest właścicielem działek [...] oraz współwłaścicielem działek [...] co do których wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, co przesądza o występowaniu po stronie Skarbu Państwa interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, - art. 28 ust. 1 a i ust. 2, art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 33 i 34 kodeksu cywilnego w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz, 2204, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2018 poz. 11 82) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Skarb Państwa jako właściciel gruntu nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia Skarbu Państwa ochrony prawnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.,), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stanowiąc o tym, że ich podstawowym zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie (bo ono było przedmiotem skargi, a nie decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz ocenił je pod kątem legalności. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwość, co do prawidłowości oceny legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, nie może być natomiast utożsamiana z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. trzeba podkreślić, że również on nie mógł okazać się skuteczny. Art. 138 § 1 k.p.a. reguluje jedynie jakiego rodzaju decyzje wydać może organ odwoławczy, nie wskazuje natomiast na kryteria wydawania poszczególnych rozstrzygnięć. Do samoistnego naruszenia tego przepisu przez organ administracji publicznej mogłoby zatem dojść w sytuacji, gdyby wydał on decyzję o rozstrzygnięciu nie przewidzianym w tym przepisie. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ drugiej instancji wskazanego jako naruszony art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ogóle nie stosował, wobec ustalenia, iż w sprawie winno zostać wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że nie doszło do naruszenia tego przepisu w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym. Przepis ten określa kto jest legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazując, iż jest to każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawodawca przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odszedł od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. O interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa, najczęściej prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r. II GSK 1337/06; z dnia 13 stycznia 2015 r. II OSK 3306/14; z dnia 23 czerwca 2017 r. II GSK 2941/15). W kontrolowanej sprawie interes Skarbu Państwa we wniesieniu skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego wyrażał się w żądaniu oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności z prawem wyrażonego w tym postanowieniu stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji tego samego organu działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, istnienia po stronie Skarbu Państwa interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował, skoro skargę tą rozpoznał merytorycznie i wydał zaskarżony wyrok. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że wzajemna relacja pomiędzy art. 28 k.p.a. a art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wypełnia zatem przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 17 do art. 28, dostępny w LEX). Wymagało uwzględnienia, że objęcie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie miało znaczenia dla oceny, czy Skarb Państwa jest stroną postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem nie jest on wnioskodawcą w tej sprawie, ani nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Samo wskazanie tych nieruchomości przez inwestora we wniosku i oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania nimi na cele budowlane nie czyni właściciela tych nieruchomości stroną postepowania w rozumieniu powołanych przepisów. Prawo do ochrony własności w tym zakresie zabezpieczają przepisy prawa cywilnego i ewentualnie karnego, jeżeli oświadczenie jest niezgodne z prawdą (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Po drugie, odnosząc się do legitymacji procesowej strony skarżącej kasacyjnie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [..] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wskazania wymaga, że organem właściwym w pierwszej instancji, który wydał tę decyzję, był Prezydent m.st. Warszawy, a jego kompetencje w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Uwzględnić należy, że z odwołania od ww. decyzji wynika natomiast, że zostało ono złożone przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy, które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych ww. urzędu, za pośrednictwem którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje zadania. Jak wynika z zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 maja 2020 r. nr 585/2020 w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa – jest to jednostka organizacyjna urzędu m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy. Zatem każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy. Powyższe oznacza więc, że w sprawie niniejszej zarówno decyzja z dnia [..] lipca 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę, jak i odwołanie od tej decyzji pochodzą od tego samego podmiotu – Prezydenta m.st. Warszawy, a nie Miasta Stołecznego Warszawa, ani Skarbu Państwa. Prezydent m.st. Warszawy jest zatem w sprawie niniejszej organem administracji publicznej wydającym decyzję w pierwszej instancji, jak i podmiotem, który tę decyzję (własną) zaskarżył w drodze odwołania. Za niedopuszczalne trzeba uznać wniesienie przez Prezydenta m.st. Warszawy odwołania od wydanej przez siebie decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w tej samej sprawie organ administracji publicznej nie może występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona. Ról tych co do zasady nie można łączyć. Nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, innym razem strony, w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA z 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1082/12, 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2680/15, z 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, postanowienia NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 551/08, z 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09, z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 964/11, z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12). Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek nawet wówczas, gdyby w rzeczywistości decyzja jednak dotykała bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Skoro podmiot składający odwołanie w niniejszej sprawie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, to prawidłowo organ drugiej instancji zastosował art. 134 k.p.a., a sąd administracyjny oddalił skargę. Uwzględnić należało również, że zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sama możliwość wniesienia odwołania przez organ pierwszej instancji od wydanej przez siebie decyzji administracyjnej przeczyłaby założeniom konstrukcyjnym odwołania jako środka zaskarżenia przysługującego stronie od decyzji administracyjnej, z której treścią się nie zgadza. Ani Miasto Stołeczne Warszawa, ani Skarb Państwa nie utraciły przy tym możliwości obrony swego interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym, gdyż interes ten i uprawnienie są chronione (w granicach obowiązującego prawa) przez to, że organ wykonawczy ww. jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie organem administracji właściwym do wydania decyzji. Prezydent m.st. Warszawy wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego, że jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu i w związku z tym na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy pełni funkcję starosty, który co do zasady, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. Odnosi się to także do sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy zgodnie z obowiązującymi przepisami do wydania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa reprezentuje Skarb Państwa, którego interesu prawnego lub uprawnienia mogłoby dotyczyć postępowanie w tej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji procesowej organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc funkcję organu administracji publicznej, chroni także ewentualny interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, przy czym nie może być rozbieżności w działaniach tego organu wówczas, gdy wydaje decyzję i gdy chroni interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od pełnionej funkcji musi działać zgodnie z prawem. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.