VII SA/Wa 2210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku B. G. (dalej "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do ww. nieruchomości – utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Na wniosek skarżącej z 5 września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowanie w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] (dalej również "[...]") w miejscowości S. do wskazanej nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] oraz działkę nr ewid. [...], obręb S., gmina O., Województwo [...]. Po zbadaniu akt sprawy oraz podjęciu czynności mających na celu skompletowanie niezbędnych dokumentów, GDDKiA wydał decyzję z [...] kwietnia 2017 r., którą umorzył postępowanie we wskazanej sprawie. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Organ stwierdził, że zagadnienie dopuszczalności zjazdu z [...] do działki nr ewid. [...] było już przedmiotem postępowania prowadzonego przed GDDKiA Oddział w W. i zakończyło się decyzją z [...] grudnia 2015 r. Rozstrzygnięciem tym organ umorzył postępowanie w sprawie zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości składającej się z działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...]. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją GDDKiA z [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Organ przypomniał, ze zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Tymczasem w marcu 2017 r. ustalono, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest Gmina O. Wskazana działka ma przy tym charakter działki drogowej (droga gminna wewnętrzna) i do tej działki istnieje zjazd z [...] umiejscowiony w S. na odcinku 120 + [...]. Gmina nie planuje jednak zmiany przeznaczenia działki nr ewid. [...], ani przebudowy istniejącego zjazdu. Nie istnieje natomiast bezpośredni, legalny zjazd z działki nr ewid. [...] do [...]. Skarżąca B. G. jest użytkownikiem tej działki, choć własność przysługuje K. G. Organ podkreślił wszak, że sąsiedztwo nieruchomości osoby prywatnej z drogą krajową nie gwarantuje wydania zgody zarządcy drogi na budowę zjazdu z danej nieruchomości do drogi krajowej. W przedstawionym stanie rzeczy organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności uzasadniające rozpatrzenie jej jako nowej sprawy. Należy zatem uznać, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania i dlatego postępowanie powinno być umorzone. W stosunku do decyzji GDDKiA z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, GDDKiA decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2017 r. wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. GDDKiA wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] organ umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb S. gmina O. Wyrokiem z 2 marca 2017 r, sygn. akt VII SA/Wa 735/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na ww. decyzję organu. Z powodu braku wniosku, uzasadnienia wyroku nie sporządzono. Ponadto postanowieniem z [...] maja 2016 r., GDDKiA utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] przyległego bezpośrednio zarówno do gminnej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...], jak i przyległego bezpośrednio do działki nr ewid. [...]. GDDKiA powtórzył i potwierdził ustalenia faktyczne i prawne zgromadzone na etapie postępowania w pierwszej instancji co do własności obu ww. działek, istniejącego skomunikowania z [...] oraz zasad udzielania zgody zarządcy drogi na budowę zjazdu z drogi krajowej. Odnosząc się do istoty sprawy organ, który wydał zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że o możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zgoda zarządcy drogi lub odmowa jej udzielenia powinna być wyrażona w formie decyzji, przy czym powinna uwzględniać obowiązujące przepisy, a także warunki terenowe. Na gruncie u.d.p. przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 ust. 8 oraz art. 29 u.d.p.), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, GDDKiA wskazał, że unormowanie bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 u.d.p.), albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 u.d.p.). W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi. Wymienione powyżej sposoby dostępu do drogi nie wypełniają przesłanek zjazdu, gdyż są wprawdzie bezpośrednie, ale nie są legalne. W niniejszej sprawie, zgodnie z posiadanymi przez zarządcę drogi dokumentami, zjazd z drogi krajowej nr [...] w km 120+395 strona prawa, obręb Stanowice stanowi skomunikowanie działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną niepubliczną będącą własnością Gminy O., co znajduje również swoje potwierdzenie w prowadzonym przez Rejon w O. GDDKiA Banku Danych Drogowych. W rejestrze tym nie ma natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi krajowej do działki nr [...]. Przyleganie granicy działki nr [...] do części zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 120+395 (na co powołuje się skarżąca, wskazując na mapę zasadniczą) nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd. GDDKiA wyjaśnił, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz nie ma możliwości obsługi działki nr [...] bezpośrednio z tej drogi. Ponadto sam fakt użytkowania istniejącego [ale nielegalnego] połączenia ("zjazdu") nie skutkuje formalnym uznaniem za zjazd zgodnie z art. 29 u.d.p. W związku z tym, że istniejący zjazd w km 120 + 395 strona prawa z drogi krajowej nr [...] stanowi zjazd do drogi wewnętrznej gminnej, wszelkie działania w zakresie zgodnym z art. 29 ww. ustawy należą do jej właściciela, tj. Gminy O. Zgodnie zaś z przywołanym już oświadczeniem Wójta Gminy O., Gmina O. nie planuje zmian w zakresie przeznaczenia zagospodarowania działki nr [...] obręb S. i nie planuje przebudowy istniejącego zjazdu. Organ podkreślił więc, że fakt, iż działka nr ewid. [...] nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] oraz [...]. W związku z brakiem zjazdu z [...] do działki nr [...] nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie jego przebudowy – korzystnego dla wnioskodawcy, czy też odmownego. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. GDDKiA wyjaśnił przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty (tu: brak przedmiotu sprawy). Bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowością pierwotną (uprzednią), czyli postępowanie to było bezprzedmiotowe już od chwili jego wszczęcia. Jeśli wniosek o przebudowę zjazdu dotyczy nieruchomości nieposiadającej zjazdu, organ pierwszej instancji winien odmówić w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia takiego postępowania, względnie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeśli rozpoczął już postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, istotą umorzenia prowadzonego postępowania jest jego przerwanie oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad analizując złożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz do działki nr [...] wszczął postępowanie administracyjne i przeanalizował przedłożone przez nią dokumenty, wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz wydał rozstrzygnięcie, którym umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B.G., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że organ mylnie uznał postępowanie w przedmiocie zjazdu za bezprzedmiotowe oraz w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Skarżąca podkreśliła, że zjazd z działki o nr [...] jest zjazdem "zastanym", a więc takim, który istniał przed powołaniem organu orzekającego w sprawie. Wobec tego nie jest możliwe wydanie w stosunku do niego decyzji o zgodzie na jego ponowną lokalizację, jedyne rozstrzygnięcie może więc dotyczyć przebudowy zjazdu. Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją organu, zgodnie z którą tylko właściciel sąsiedniej działki o nr [...] ma prawo wyłącznego korzystania z przedmiotowego zjazdu. Zdaniem skarżącej, organ, bez wskazania odpowiednich dokumentów uznał, że wszystkie działania w sprawie jego przebudowy należą wyłącznie do jednego z dwóch właścicieli działek przylegających do zjazdu. 5. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że stwierdzi, ze niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. (dalej "p.p.s.a."). Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Podstawową kwestią wymagającą oceny w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy w postępowanie prowadzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taką kwalifikację przyjął bowiem organ wydając decyzję z [...] kwietnia 2017 r., a także następnie decyzję z [...] sierpnia 2017 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu obie wskazane decyzje GDDKiA oparte zostały na błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. i błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu. Organ zatarł różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania zgłoszonego przez skarżącą, a równocześnie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie wziął ich pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcie. Tym samym niezgodności obu wydanych decyzji z art. 105 § 1 k.p.a. towarzyszyło naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnień obu decyzji, zwłaszcza wysoce niejasnego uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że kontrolowanym decyzjom można postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiona ocena decyzji GDDKiA wymaga wszakże wskazania przede wszystkim na czym polegała błędna wykładnia i błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Otóż, niewątpliwie ustawowe wyrażenie: "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" nie może być uznane za jasne i oczywiste, jeśli ograniczamy się wyłącznie do ustalenia jego językowego znaczenia, a ściśle mówiąc: sensu w języku powszechnym (etnicznym), nazywanym niekiedy językiem potocznym. Znaczenie pojęcia "bezprzedmiotowość", a także sposoby prawidłowego stosowania art. 105 § 1 k.p.a. zostały wszakże wyjaśnione w bardzo bogatym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy pamiętać, że art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący możliwość umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady, że rozpoznanie merytoryczne sprawy i rozstrzygnięcie jej co do istoty jest podstawowym obowiązkiem organu administracji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 808/16, LEX nr 2170822 oraz z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1567/16, LEX nr 2471625, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1737/11, LEX nr 1155651 i w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/17, LEX nr 2417828). Dlatego też zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą rozumowania prawniczego exceptiones non sunt extendendae, przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Inaczej mówiąc umorzenie postępowania administracyjnego powinno nastąpić, tylko wówczas, gdy sprawdzono i gdy jest oczywistym, że w określonej sprawie występują przesłanki takiej kwalifikacji, a nie wtedy, gdy organ z jakiejś przyczyny uważa, że nie ma dobrego powodu wydać określonego, zwłaszcza żądanego przez stronę rozstrzygnięcia. Po drugie, ściśle rozumiana bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy w danej sprawie brak jest któregokolwiek z trzech elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. mamy więc do czynienia, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istotą omawianej instytucji i uzasadnieniem dla umorzenia postępowania jest zatem niemożliwość wydania decyzji (!). Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania może być jedynie formalnym jego zakończeniem, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. Umorzenie postępowania wskutek stwierdzenia braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, jako formalne tylko zakończenie sprawy, powinno być traktowane wyłącznie jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 893/17, LEX nr 2417965; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1089/17, LEX nr 2466931 i z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 2113/16, LEX nr 2467378, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 109/17, LEX nr 2401655). Po trzecie wreszcie, jak wspomniano wyżej, bezprzedmiotowości postępowania nie wolno mylić z bezzasadnością rozstrzygnięcia w określony sposób, czy to rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym lub negatywnym dla strony. Bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2400/16, LEX nr 2400159; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 839/17, LEX nr 2483358 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 830/17, LEX nr 2436411). 8. Odnosząc przedstawione zasady rozumienia bezprzedmiotowości do realiów rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wszystkie trzy kluczowe elementy materialne stosunku prawnego były stwierdzone w prowadzonym postępowaniu i co do zasady nie były kwestionowane przez GDDKiA. Stroną postępowania była skarżąca B.G., spokrewniona z właścicielką działki nr ewid. [...] K. G. i na podstawie jej niekwestionowanego upoważnienia mająca status użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania był z kolei istniejący zajazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...], a także do działki nr ewid. [...]. Skarżąca chciała ten zjazd przebudować, aby na działce nr ewid. [...] zbudować siedlisko (budynki mieszkalne i gospodarcze). Przedmiotem stosunku prawnego jest również niekwestionowany przez skarżącą obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu ("skomunikowania") działki nr ewid. [...] i jak twierdzi skarżąca – działki nr ewid. [...] z [...]. Nie ma wreszcie wątpliwości, że istnieje również materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. Mimo tych okoliczności GDDKiA uznał, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu jest przedmiotowe i należy je umorzyć. Analiza obu decyzji wydanych przez GDDKiA wskazuje, że powyższa błędna konkluzja organu ma kilka źródeł. Główne niejasności i nietrafne interpretacje przepisów dotyczą samego istniejącego zjazdu, który miałby stanowić sposób "skomunikowania" działki nr ewid. [...] z [...]. W decyzji z [...] kwietnia GDDKiA stwierdza, że istnieje legalny zjazd z [...] do działki nr ewid. [...]. Właściciel tej działki, gmina O., nie zamierza jednak tego zjazdu przebudowywać. Organ stwierdza przy tym, że działka nr ewid. [...] "nie posiada" bezpośredniego zjazdu z [...] i nie ma możliwości "obsługi działki nr [...] bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]". Można powiedzieć, że stanowisko organu jest zrozumiałe, chociaż nietrafne, gdyż skarżąca nie występuje w przedmiotowym postępowaniu o zezwolenie na urządzenie dodatkowego, samodzielnego zjazdu z [...] na działkę nr [...], lecz o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu (zlokalizowanego w punkcie oznaczonym jako km 120+395). Organ dodaje przy tym, że "sam fakt użytkowania [przez skarżącą] istniejącego zjazdu nie skutkuje uznaniem formalnym jako właściciela lub użytkownika nieruchomości zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych". Organ nie bierze jednak pod uwagę faktu, że działka nr ewid. [...] przylega do drogi krajowej nr [...] (patrz karty 23 i 36 akt admin.) i że skarżąca nie ubiega się o status użytkownika działki nr ewid. [...] (gdyż ten jest niewątpliwy), lecz o prawo do przebudowy istniejącego zjazdu, którego południowo-wschodni kraniec pokrywa się z narożnikiem działki nr ewid. [...]. Organ nie wyjaśnia przy tym przekonująco, czy zawarty w art. 29 ust. 1 u.d.p zwrot "przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi" może odnosić się do użytkownika takich nieruchomości przyległych do drogi, które nie są połączone z drogą odrębnym zjazdem (faktycznym-samowolnym lub urządzonym legalnie). Uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. sugeruje jednak, że jedynym uprawnionym do podejmowania czynności prawnych dotyczących istniejącego zjazdu (km 120+395) jest gmina O., właściciel działki nr ewid. [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, że "gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter - nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych", a zatem zamiast mnożyć nowe zjazdy, należy wykorzystywać te, które istnieją już legalnie i umożliwiać komunikowanie przez nie drogi publicznej z innymi nieruchomościami, nawet nie przylegającymi do drogi. Pogląd, że należy poszukiwać "alternatywnych sposobów obsługi komunikacyjnej w stosunku do zjazdu z drogi" jest zresztą reprezentowany w innych sprawach przez GDDKiA (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2142/15, z powołaniem na wcześniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Podobna niejasność wynika z decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2017 r. Z jednej bowiem strony organ potwierdza, że istniejący zjazd z [...] do działki nr ewid. [...] jest legalny, gdyż powstał przed wieloma laty i został zarejestrowany w odpowiednim rejestrze. Z drugie wszak strony organ w uzasadnieniu tej samej decyzji podkreśla, że faktyczny zjazd, który nie został urządzony zgodnie z prawem nie jest zjazdem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. i nie może być przedmiotem przebudowy, o którą wnosi skarżąca. Na marginesie, warto zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, iż organ (w tym oddział w W.) przeprowadził oględziny przedmiotowego zjazdu na miejscu, włącznie ze zbadaniem przebiegu granic między działkami nr ewid. [...] i [...], a zwłaszcza szerokości na jakiej istniejący zjazd graniczy z działką nr ewid. [...]. W tym sensie rozważania organu na temat możliwości skomunikowania działki nr ewid. [...] z [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu, nie są oparte na mocnej podstawie faktycznej. Sąd w niniejszej sprawie nie rozstrzyga wszakże o prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia organu w kwestii zasadności zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Sąd wskazuje tylko, że organ prowadzi rozważania co do istoty sprawy, a jednocześnie kończy je konkluzją o braku przedmiotu postępowania i konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Na tym właśnie polega, zdaniem Sądu, błąd zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Ten błąd wiąże się, jak wskazano, z pomieszaniem dwóch kategorii prawnych: bezzasadności postępowania i jego bezprzedmiotowości. W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnia, mniej lub bardziej przekonująco, że nie znajduje argumentów za wydaniem zezwolenia na przebudowę zjazdu, choć ten stan rzeczy nazywa bezprzedmiotowością. W rezultacie, w ustalonych okolicznościach sprawy, z uwzględnieniem faktów, które powinny być jeszcze zbadane, organ prowadząc postępowanie w pierwszej instancji powinien wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do meritum, a nie decyzję formalną o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kontrolowane rozstrzygnięcie jest wadliwe z powodów przedstawionych powyżej. 9. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organ uzupełni postępowanie dowodowe, tak aby wszystkie okoliczności faktyczne dotychczas pominięte lub nieuwzględnione były wzięte pod uwagę w procesie podejmowania decyzji, a także jasno wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organ odniesie się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr ewid. [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] (właściwie z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję organu w przedmiocie zezwolenia ma przebudowę zjazdu. Nie jest to oczywiste, a prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno jasno odnosić się do kwestii postrzeganych przez obywatela za kluczowe. Wyjaśniona powinna być też wspomniana wyżej kwestia, kogo należy uważać za "użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi", a kogo nie. Organ powinien również przedstawić jasno, swoje stanowisko co do charakteru wydawanej przezeń decyzji, a mianowicie, czy jest ona zdeterminowana obiektywnymi okolicznościami, czy też w trakcie jej wydawania organ korzysta w jakimś zakresie ze swobodnego uznania. Powinien także być określony w sposób nie budzący wątpliwości stosunek podejmowanej decyzji do wspominanego przez organ w obu kontrolowanych decyzjach rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2015 r. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że obowiązek uzyskania zezwolenia na przebudowę drogi przewidziany w art. 29 ust. 1 u.d.p. może być interpretowany jako prawo podmiotowe (uprawnienie) do ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ewentualna odmowa musi zatem spełniać wymogi proporcjonalności wskazane w art. 8 § 1 k.p.a w związku z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP. 10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu wydaną w pierwszej instancji postępowania w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą obu wydanych w sprawie decyzji.