IV SA/Wa 477/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r, poz. 1257) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania [...] w [...], dalej "skarżąca" od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r. nr [...], zmienionej na podstawie art. 155 Kpa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1984 r" znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,5314 ha, stanowiącą własność [...], przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy i Miasta w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] –utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] Naczelnik Gminy i Miasta w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,5314 ha, stanowiącą własność [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r. nr [...] Naczelnik Gminy i Miasta w [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 2 325 869 zł. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1984 . znak [...] Naczelnik Gminy i Miasta w [...] zmienił, na podstawie art. 155 Kpa ww. decyzję Naczelnika Gminy i Miasta w [...] z dnia [...]stycznia 1984 r., nr [...] zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania do kwoty 2 515 744 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...], wystąpiła do Wojewoda [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 . nr [...], zmienionej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1984 r znak [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r. [...] w [...], wniosła odwołanie od ww. decyzji wskazując na brak w przedmiotowej sprawie rozprawy o jakiej mowa `w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. co stanowi rażące naruszenie prawa, a także na naruszenie art. 155 Kpa poprzez brak zgody stron na jego zastosowanie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem wyżej opisanych decyzji poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miasta [...], Urzędu Gminy i Miasta [...], Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w [...], Archiwum Państwowego w [...] - Oddział w [...],[...] Urzędu Wojewódzkiego - Oddział w [...], jak i do wnioskodawcy niniejszego postępowania. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. O istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują. Organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,5314 ha, stanowiącą własność [...] została objęta zarządzeniem Naczelnika Gminy i Miasta w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r" Nr [...], poz. [...]. Zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 . nr [...] przyznająca odszkodowanie na rzecz [...] w wysokości 2 325 869 zł została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustalało się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § Kpa). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kpa. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV Sa/Wa 2686/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt 2747/16). Natomiast odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazano, iż decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w [...] przyznał na rzecz [...] odszkodowanie w wysokości 2 325 869 zł. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. wynika, iż odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało wycenione przez biegłego rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości inż. E. B. w opinii z dnia [...] listopada 1983 r. Organ wojewódzki nie odnalazł ww. opinii szacunkowej a zatem nie można dokonać oceny w jaki sposób biegły dokonał wyliczenia odszkodowania. Niemniej jednak zauważyć należy, iż cena za grunt ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205)., zgodnie z którym cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym. Mimo, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest opinii biegłego, organowi oceniającemu legalność ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1984r. udało się pozyskać z innych spraw opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców sporządzone w dniu [...] listopada 1983 r" w dniu [...] sierpnia 1983 r. oraz w dniu [...] listopada 1983 r., a zatem w dacie orzekania tak jak w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z ww. opiniami, ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie była cena 1750 zł za 1 kwintal żyta. Z dokumentów pozyskanych z Urzędu Miejskiego w [...], a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego w dniu [...] lipca 1983 r. wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] o pow. 3,5314 ha składała się z gruntów klasy: RIVa - 2,0107 ha, RIVb - 0,3737 ha, RV - 1,1470 ha. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1984r. wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono stosownie do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1983 r" Nr [...], poz. [...]), stosując odszkodowanie wyższe o 700% - zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], poz. [...]). W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: - 2,0107 ha klasy RIVa po 60 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 8 = 1 688 988 zł - 0,3737 ha klasy RIVb po 45 q zboża/1 ha x 1750 zł/q x 8 = 235 431 zł - 1,1470 ha klasy RV po 25 q zboża/1 ha x 1750 zł/g x 8 = 401 450 zł Razem: 2 325 869 zł Taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 1984r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 1984 r., zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania do kwoty 2 515 744 zł. Decyzja z dnia [...] stycznia 1984 r. została zmieniona na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 155 Kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści ówcześnie obowiązującego art. 155 Kpa jednoznacznie wynika, że dokonanie zmiany decyzji na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie, mogło dotyczyć jedynie decyzji na podstawie której strona nabyła prawo. Bezwzględnym warunkiem zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa było ponadto wyrażenie przez stronę zgody na takie uchylenie lub zmianę. W decyzji z dnia [...] marca 1984 r. organ zmienił, tj. podwyższył odszkodowanie za przejęty grunt, za czym niewątpliwie przemawiał słuszny interes strony, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, w drugim etapie geodezyjnego pracowania terenu budowlanego [...] wykryto błąd w ewidencji gruntów dotyczący powierzchni poszczególnych klas gruntu. Co za tym idzie po ponownym obliczeniu wartości gruntu (mając na uwadze prawidłowe powierzchnie poszczególnych klas gruntu) koniecznym stało się podwyższenie kwoty odszkodowania. W szczątkowym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących prawidłową powierzchnię poszczególnych klas gruntu. W związku z tym obecnie nie można ocenić czy kwota podwyższonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość odpowiada tym powierzchniom. W dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego wycena, polegała na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a na podstawie sztywnych stawek. Skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1984 r. w zakresie przyznanego odszkodowania za grunt. Pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] marca 1984 r., [...] nie zaskarżyła ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1984 r., znak [...], a zatem nie kwestionowała podwyższonej wysokości odszkodowania. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 Kpa, organ orzekający w trybie art. 156 § 1 Kpa jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., i decyzja ją zmieniająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje z dnia [...] stycznia 1984 r. i z dnia [...] marca 1984 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...]) kodeksu postępowania administracyjnego, art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz z art. 22 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezastosowanie wobec braku bezwzględnie wymaganej zgody organów [...] na zmianę decyzji nieruchomości przejętej w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powołania biegłego oraz nie przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w sytuacji gdy zaszła konieczność dokonania korekty pomiarów nieruchomości i przypisania im właściwej klasyfikacji gruntów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] marca 1984 r., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 1984 r. nr [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak odniesienia się organu do braku zgody strony na dokonanie zmiany decyzji w trybie ówczesnego art. 155 Kpa. Zgoda taka, ze względu na jej konstytutywny charakter, musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Nie może być ona ani dorozumiana, ani domniemana, chociażby za uchyleniem lub zmianą przemawiał słuszny interes strony lub interes społeczny. Zgoda musi być udzielona wprost, jednoznacznie i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 Kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 Kpa, z powodu rażącego naruszenia prawa. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że z uwagi na nie wniesienie odwołania przez organy Spółdzielni należy uznać, iż decyzja ta nie kwestionowała przyznanego odszkodowania. Zdaniem skarżącej nie sposób jednak stwierdzić aby przez brak odwołania dochodziło do wyrażenia zgody strony na zmianę decyzji, a także w ogóle nie można wywieść wniosku jakoby Spółdzielnia godziła się na przyznane odszkodowanie. W ówczesnym czasie Spółdzielnia utrzymywała się z produkcji w pełni kontrolowanej przez państwo. Co więcej, zmiana decyzji Naczelnika wynikała z błędów w ustaleniu klas gleb które stanowiły przejętą nieruchomość. Była to zatem kwestia techniczna, wymagająca specjalistycznej wiedzy oraz ponownego oszacowania. Jak wynika z treści samej decyzji Naczelnika w sprawie przed wydaniem decyzji zmieniającej występował biegły lecz jego oszacowanie sporządzone zostało na podstawie błędnych danych z ewidencji gruntów. Jak wskazuje treść decyzji korekta w stosunku do klas gruntów, a co za tym idzie wysokości odszkodowania, dokonana została bezpośrednio przez organ, co stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ winien był w tej sytuacji przeprowadzić rozprawę a także wezwać nań biegłego, w celu dokonania prawidłowych ustaleń z udziałem strony. W związku z powyższym organ nie uzyskał zgody strony na zmianę decyzji, pomimo iż wywłaszczone tereny stanowiły źródło dochodu Spółdzielni, a także dokonywał korekty oszacowania gruntu samodzielnie, a tym samym nie ma pewności czy operat został wykonany w sposób prawidłowy. Powstałe rozbieżności w klasyfikacji gleb faktycznie wywłaszczonych a przyjętych do wyceny przez biegłego - inż. Eugeniusza Bartczaka, należało bezsprzecznie wyjaśnić w trakcie przewidywanej przepisami ustawy wywłaszczeniowej rozprawy administracyjnej (odpowiednio stosowanych w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy i Miasta w [...]). Wówczas skonfrontowanoby pomiary i szacunki biegłego ze stanowiskiem byłego właściciela. Orzecznictwo sądów administracyjnych w dalszym ciągu kwalifikuje brak przeprowadzenia rozprawy oraz brak biegłych na rozprawie jako przejaw wydania decyzji odszkodowawczej (ew. w zakresie odszkodowania) z rażącym naruszeniem prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23.10.2014 r. I OSK 1442/13, czy też WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015 r. I SA/Wa 2156/14). Potwierdziły to także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny II OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r., I OSK 2250/13. z 1 kwietnia 2014 r. i II OSK 1981/12 Z 12 marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju wad które kwalifikowałby ją do uchylenia lub stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu które spełnia wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić należy jeszcze raz, że w niniejszym postępowaniu sąd kontroluje decyzję wyłącznie pod kątem istnienia lub nie przesłanek z art. 156 Kpa tj. czy organ prawidłowo uznał brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W związku z tym kontrola decyzji jest ograniczona. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, co wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie, legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Inaczej mówiąc, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich i istotnych wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). W aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., ISA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie przedstawiono na podstawie informacji z innych spraw, wyliczenie należnego odszkodowania i na tej podstawie uznano, że ostatecznie zostało ono wyliczone w sposób prawidłowy. Ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i Sąd je w pełni akceptuje. Trudno w takim przypadku przyjąć, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja administracyjna wywołuje skutki, którym nie można zaakceptować w demokratycznym państwie. Trafnie nadto organ wskazał, że skoro strona nie odwołała się od tej decyzji to podzielała ustalenia organu w zakresie ustalonego odszkodowania. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy oraz nie sporządzenie opinii biegłych. Punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest ustalenie, że dana norma miała rzeczywiście w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie dotyczące ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA). Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego z odwołania, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładnia, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Poza tym sam brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Na marginesie wskazać można, że również w orzecznictwie na gruncie art. 22 ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, że brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Te wątpliwości interpretacyjne skutkują uznaniem, że przepisy ustawy z 1961 r. nie były jednoznaczne. Oznacza to, że nie mamy do czynienia z nie budzącym wątpliwości przepisem prawa na podstawie którego organ powinien zachować się w jeden nie budzący wątpliwości sposób. W związku z tym brak jest w takim razie, w związku z wywodem zawartym we wstępnej części rozważań Sądu, podstaw że uznania że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu omawianej decyzji. Niezasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. Z decyzji, wbrew wywodom skargi, wynika, że taki operat został sporządzony. Poza tym brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania przedstawiły orzekające organy w uzasadnieniach decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżący nawet nie podjął w skardze próby ich zakwestionowania. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób rażący naruszający prawo. Oceniając natomiast kwestię związaną z brakiem, zdaniem skarżącej, zgody spółdzielni na zmianę decyzji (rażące naruszenie art. 155 Kpa) należy wskazać, że nieodnalezienie w aktach archiwalnych tej zgody nie może oznaczać, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych i domniemania ich legalności należy przyjąć, że skoro okoliczność ta nie została udowodniona ani nawet uprawdopodobniona, brak jest podstaw do przyjęcia, że tej zgody nie było. Tym bardziej, że sama zainteresowana spółdzielnia nie odwołała się od decyzji zmieniającej, co oznacza że była ona dla niej satysfakcjonująca. Sąd oczywiście podziela pogląd zawarty w skardze, że nie odwołanie się od decyzji nie zastępuje zgody, to jednak wobec niekompletności akt brak jest podstaw do przyjęcia, że tej zgody nie udzielono. W związku z tym w realiach niniejszej sprawy nie sposób także przyjąć, że kwestionowana decyzja wywarła skutek, który nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie skoro decyzja zmieniająca zapadła na korzyść spółdzielni a wyliczone odszkodowanie odpowiadało przyjmowanym w ówczesnym czasie stawkom. Reasumując, w świetle akt sprawy oraz obowiązujących ówcześnie przepisów brak podstaw do przyjęcia, że przyznanie odszkodowania skarżącej Spółdzielni nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.