IV SA/Wa 604/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym G. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister") umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] P. M. (dalej "Skarżący" albo "Komornik") od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia z [...] grudnia 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] (dalej: "(wywłaszczona/przedmiotowa) nieruchomość") została przeznaczona pod budowę drogi krajowej [...] [...] ([...])-[...] ([...]) na odcinku [...] ([...])-[...] (z węzłem [...]). Decyzja została w powyższym zakresie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność małżeńską J. K. i A. K. W dniu uzyskania przez decyzję Wojewody przymiotu ostateczności w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla Nieruchomości przez Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych ujawniona była informacja o wszczęciu egzekucji z nieruchomości, prowadzonej przez Komornika, do której dołączyli również inni wierzyciele. Natomiast w dziale IV ujawnione były wpisy o hipotece umownej kaucyjnej w kwocie 500 000,00 zł ustanowionej na rzecz Banku [...] w [...] (dalej: "Bank") oraz o hipotekach przymusowych ustanowionych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. 2. Decyzją odszkodowawczą z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda orzekł: - w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w wysokości 279 834,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, - w pkt 2 - o przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz Banku z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na treść art. 12 ust. 4c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), zgodnie z którym jeżeli na przejętej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1c tej ustawy, jeżeli na nieruchomościach, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 249 Kodeksu Cywilnego (Dz. U. 2017 poz. 459), jeżeli kilka ograniczonych praw rzeczowych obciąża tą samą rzecz, prawo powstałe później nie może być wykonane z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej. Oznacza to, że jeśli na nieruchomości było ustanowionych kilka hipotek, odszkodowanie powinno zostać przyznane w kolejności, w jakiej te prawa ujawniane były w księdze wieczystej. Wojewoda wskazał, że wobec faktu obciążenia przedmiotowej Nieruchomości hipoteką ustanowioną na rzecz Banku w dacie poprzedzającej inne ustanowione hipoteki, ustalone odszkodowanie należy przyznać w całości Bankowi. 3. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie o decyzji Wojewody, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 1025 § 1 i art. 1026 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2018 poz. 155; dalej: "k.p.c.") oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez przyjęcie błędnej kolejności zaspokojenia wierzycieli. Komornik zaznaczył, że przepis art. 12 ust. 4f specustawy nie reguluje sytuacji, w której wobec przejętej pod budowę drogi nieruchomości toczy się postępowanie egzekucyjne. W jego ocenie, w takiej sytuacji powinien zostać zastosowany art. 1025 § 1 k.p.c. i kolejność zaspokajania wierzytelności w nim wskazana. Pozwala na to ogólna funkcja orzeczonego odszkodowania, które należy traktować jako ekwiwalent wartości nieruchomości, który może posłużyć do zaspokojenia wszystkich wierzycieli proporcjonalnie. Natomiast wyłączne zastosowanie art. 12 ust. 4f specustawy prowadzi do pokrzywdzenia części wierzycieli. Jako uzasadnienie swojego interesu prawnego wskazał, że wobec treści decyzji pozostaną niezapłacone koszty postępowania egzekucyjnego z przedmiotowej Nieruchomości. III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania Skarżącego, stwierdzając brak po stronie zainteresowanego interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał w tym kontekście, że: (-) kwestia roszczeń z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego nie jest powiązana z prawem do przedmiotowej nieruchomości, (-) interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, a kwestionowana decyzja powinna rozstrzygać o prawach i obowiązkach podmiotu, aby ten można było uznać za stronę postępowania. IV. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. Komornik wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2017 r., podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy Skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięcia; art. 12 ust. 4f specustawy w zw. z art. 1025 k.p.c. poprzez pominięcie regulacji dotyczącej podziału kwoty uzyskanej ze zbycia nieruchomości i wypłatę odszkodowania wyłącznie i do rąk wierzyciela hipotecznego, co skutkowało pominięciem pozostałych wierzycieli przy przyznaniu im części odszkodowania; art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady praworządności i słusznego interesu obywateli, poprzez pominięcie wierzycieli uprzywilejowanych przy podziale odszkodowania w zamian za wyzucie z prawa własności, co miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do pomięcia pozostałych wierzycieli przy przyznaniu im części odszkodowania; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie podlegało umorzeniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie złożonego odwołania mimo, że Skarżącemu przysługuje status strony. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności błędne zakreślenie przez organy obu instancji kręgu uczestników postępowania. W ocenie Skarżącego uczestnicy powinni być ustaleni w oparciu o art. 28 k.p.a. i kryterium interesu prawnego, a nie ograniczeni jedynie do właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub osób, które są uprawnione z tytułu ustanowionego na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego, jak wskazuje art. 12 ust. 4f specustawy. W szerzej rozumianym kręgu uczestników postępowania niniejszej sprawy mieści się w ocenie Skarżącego także komornik sądowy, jako prowadzący egzekucję z Nieruchomości funkcjonariusz publiczny, zobowiązany do prowadzenia postępowania na mocy przepisów prawa. Przymiot strony postępowania wynika zdaniem Skarżącego także z faktu ujawnienia faktu prowadzenia egzekucji w treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Skarżący wskazał jako błędne twierdzenie organu II instancji, iż decyzja został mu doręczona jedynie informacyjnie, wskazując że z faktu doręczenia decyzji wynikają istotne konsekwencje na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Z faktu doręczenia decyzji można wywodzić, że organ I instancji uznał dany podmiot za stronę postępowania administracyjnego. Ponadto zaznaczył, że poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania części odszkodowania za Nieruchomość nie stoi w sprzeczności z celem specustawy – szybszą realizacją inwestycji drogowych. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy komornikowi sądowemu, prowadzącemu egzekucję z nieruchomości, która została następnie wywłaszczona na podstawie art.12 ust.4 ustawy specustawy drogowej, przysługuje interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym w trybie i na zasadach określonych w art.12 ust.4a, ust.4f, ust.5 i 18 ustawy, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz podmiotów uprawnionych odszkodowania z tytułu w/w wywłaszczenia. Trafnie uznał organ odwoławczy, że wspomniany interes prawny komornikowi nie przysługuje. 2. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (LEX nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (LEX nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, iż sama norma procesowa, zawarta w art.28 k.p.a., nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia, czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W świetle jednolitego orzecznictwa sądowego pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być bowiem wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, iż katalog norm materialnych, mogących stanowić źródło interesu prawnego danego podmiotu w danej sprawie administracyjnej, nie jest zamknięty. Trafnie wskazał w tym kontekście NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 1007/17, publ. LEX, iż: "Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego.". 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż krąg podmiotów posiadających interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywołania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzji zrid") skutków rzeczowych w postaci: (-) przejścia nieruchomości na własność publiczną (art.12 ust.4 specustawy), (-) wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego (art.12 ust.4d i ust.4e specustawy), (-) wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych (art.12 ust.4c specustawy) wyznacza w sposób kompletny art.12 ust.4f specustawy, wskazujący zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania w/w odszkodowania, obejmujący: 1) dotychczasowych właścicieli nieruchomości, 2) użytkowników wieczystych nieruchomości oraz 3) osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wyłącznie te podmioty mogą być stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, prowadzonego w trybie przepisów specustawy. Ze w/w przepisów nie sposób w żaden sposób wywieść, aby stosowny interes prawny przysługiwał także komornikowi sądowemu, prowadzącemu egzekucję z nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania o wydanie decyzji zrid, występującemu czy to w imieniu własnym, czy to w imieniu wierzycieli właściciela nieruchomości. Wprawdzie w postępowaniu odszkodowawczym dochodzi do sytuacji, w której stroną tego postępowania jest, oprócz właściciela wywłaszczonej nieruchomości, także podmiot będący wierzycielem tej osoby, tj. jej wierzyciel hipoteczny, niemniej źródłem interesu tego podmiotu w sprawie nie jest bezpośrednio fakt posiadania wierzytelności w stosunku do właściciela nieruchomości objętej decyzją zrid, a wyłącznie fakt posiadania przed wydaniem decyzji zrid na w/w nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki, ulegającej wygaśnięciu na podstawie art.12 ust.4f specustawy. Gwoli ścisłości należy jednak odnotować, iż w myśl art.18 ust.1c specustawy kwotę wierzytelności uwzględnia się przy wypłacie należnego wierzycielowi hipotecznemu odszkodowania. Przepis ten stanowi bowiem, iż jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Powyższa okoliczność nie zmienia jednak faktu, iż co do zasady w obowiązującym stanie prawnym specustawa nie przewiduje możliwości zaspakajania w postępowaniu odszkodowawczym jakichkolwiek roszczeń wierzycieli właściciela nieruchomości wywłaszczonej, w tym w szczególności roszczeń wynikających ze stosunków o charakterze obligacyjnym. Regulacje specustawy w tym zakresie należy uznać za kompletne, stanowiące legi speciali w stosunku do przepisów k.p.c., regulujących kolejność zaspakajania wierzycieli w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy brak w systemie prawa jakiejkolwiek normy prawa materialnego, umocowującej komornika sądowego do udziału w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym w trybie specustawy drogowej. Podniesioną w skardze kwestię konieczności pokrycia kosztów egzekucyjnych należy rozważać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, związanego z wykonywaniem czynności komorniczych, nie zaś prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Podobnie podniesioną w skardze potrzebę usunięcia kolizji przepisów specustawy drogowej i przepisów postępowania cywilnego należy uznać za postulat de lege lata, który nie mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. 4. W konkluzji stwierdzić należy, iż wobec niewykazania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie odszkodowawczej, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował instytucję z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Skarżącego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9