II GSK 1132/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M z siedzibą w G od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2362/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M z siedzibą w G na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] września 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA w Warszawie) postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2362/17, odrzucił skargę M S.A. z siedzibą w G (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Prezes na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej: k.p.a. w związku z art. 96 ust. 3 oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1489, z późn. zm.), dalej P.t. oraz art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 95 i art. 206 ust. 1 P.t., po rozpatrzeniu wniosku T S.A. z siedzibą w W (obecnie O S.A. z siedzibą w W) z dnia 6 czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] maja 2011 r., (dalej: decyzja USO) w sprawie przyznania dopłaty - za okres 8 maja 2006 r. - 31 grudnia 2006 r. - do kosztów świadczonych przez O usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w części objętej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1518/14 uchylającym decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2011 r., w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji USO, uchylił Decyzję USO w części - pkt II decyzji USO i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: I. Przyznał na rzecz O dopłatę do kosztów świadczenia: - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 4 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. (dalej: decyzja wyznaczająca), tj. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, za okres od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. w wysokości 8 129 299,38 zł oraz - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 6 sentencji decyzji wyznaczającej - świadczenie usługi publicznych aparatów samoinkasujących za okres od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. w wysokości 37 191 694,06 zł, II. odmówił przyznania, za okres od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r., dopłaty do kosztów świadczonych przez O następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej: usługi, o której mowa w pkt I ppkt 1 sentencji decyzji wyznaczającej tj. usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług (dalej: ISDN); usługi, o której mowa w pkt I ppkt 2 sentencji decyzji wyznaczającej tj. usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych; usługi, o której mowa w pkt I ppkt 3 sentencji decyzji wyznaczającej tj. usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet. Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa UKE z dnia 11 września 2017 r. Sąd I instancji odrzucając skargę spółki wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że postępowanie w przedmiocie wniosku O o przyznanie dopłaty zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, która swój interes prawny konstruuje poprzez odwołanie się do sytuacji innego podmiotu - O . Stosownie bowiem do treści art. 95 ust. 1 P.t., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji - przedsiębiorcy wyznaczonemu zgodnie z art. 82 i art. 83 przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w przypadku ich nierentowności. O została wyznaczona przez Prezesa UKE, w drodze decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na przedsiębiorcę świadczącego usługę powszechną na terenie całego kraju. Tym samym jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych powyższą decyzją jest O , a zatem to O jest również jedynym podmiotem, który dąży do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia, i na którego sytuację prawną będzie bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem WSA w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca mogłaby domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków. Brak jest również przepisu prawa, z którego wynikałoby, że interes skarżącej jest bezpośredni. Spółka zaskarżyła powyższe postanowienie skargą kasacyjną , domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny musi polegać na bezpośrednim związku pomiędzy zaskarżoną czynnością a sferą praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, podczas gdy do stwierdzenia interesu prawnego wystarczające jest wykazanie wpływu pomiędzy zaskarżoną czynnością a powstaniem po stronie takiego podmiotu praw lub obowiązków; 2) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L z dnia 24 kwietnia 2002 r. - dalej: Dyrektywa Ramowa) w związku z art. 97 P.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowane polegające na uznaniu, że spółka nie ma interesu prawnego i nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie dotyczące przyznania O dopłat do kosztu świadczenia usługi powszechnej podczas gdy wynik tego postępowania przekłada się w sposób bezpośredni na sferę praw i obowiązków spółki; 3) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na: a) odrzuceniu skargi w sytuacji, w której spółka posiada interes prawny i posiada legitymację do wniesienia skargi; b) odrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy brak interesu prawnego może być ew. przyczyną oddalenia skargi; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji spółki odnoszącej się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Sąd I instancji odrzucając skargę spółki stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wniosku O o przyznanie dopłaty zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, która swój interes prawny konstruuje poprzez odwołanie się do sytuacji innego podmiotu, tj. O . Autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazuje, że skarżąca ma interes prawny i jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie dotyczące przyznania O dopłat do kosztu świadczenia usługi powszechnej, ponieważ wynik tego postępowania przekłada się w sposób bezpośredni na sferę praw i obowiązków spółki. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Mając na uwadze tak rozumiane pojęcie interesu prawnego - NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca mogłaby domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków. W tym miejscu należy przypomnieć że stosowanie do treści art. 95 ust. 1 P.t., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji – przedsiębiorcy wyznaczonemu przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług, do których świadczenia został wyznaczony w przypadku ich nierentowności. O została wyznaczona przez Prezesa UKE decyzją z dnia [..] maja 2006 r. na przedsiębiorcę świadczącego usługę powszechną na terenie całego kraju. Zgodnie z art. 96 P.t. przedsiębiorca wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym, zdaniem tego przedsiębiorcy, wystąpił koszt netto. Przedsiębiorca wyznaczony przedstawia Prezesowi UKE wyliczoną wysokość kosztu netto, a także rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto. Do przeprowadzenia analizy tej dokumentacji Prezes UKE powołuje biegłego rewidenta. Prezes UKE, w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, weryfikuje koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty bądź odmawia jej przyznania. Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Zgodnie zaś z art. 97 P.t. przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata do usługi powszechnej, przekroczył 4 miliony złotych, są obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty. Natomiast w myśl art. 98 P.t. Prezes UKE, niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty, rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Prezes UKE ustala jednolity wskaźnik procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty, biorąc pod uwagę wysokość dopłaty, która podlega pokryciu. Wysokość udziału danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w pokryciu dopłaty, nie wyższa niż 1 % jego przychodów, ustalana jest proporcjonalnie do wysokości przychodów tego przedsiębiorcy w danym roku kalendarzowym, uzyskanych z tytułu wykonywania działalności telekomunikacyjnej. Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Kwota dopłaty podlega administracyjnej egzekucji należności pieniężnych. Przytoczone wyżej przepisy jasno wskazują, że postępowanie w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej toczy się z wniosku przedsiębiorcy wyznaczonego i wynik tego postępowania warunkuje wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. Mamy zatem do czynienia z ciągiem działań administracyjnych w dwóch sprawach, gdzie organ w każdej ze spraw wydaje oddzielne decyzje administracyjne w różnych przedmiotach. Niewątpliwym jest, że w przypadku wypełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 97 P.t. - ma ona interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 98 P.t. i w tym postępowaniu będzie mogła dochodzić swoich praw. Jednak istnienie interesu prawnego w tej sprawie nie przesądza zdaniem NSA o istnieniu interesu prawnego do złożenia skargi na decyzję w sprawie przyznania dopłaty. Skoro bowiem jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją jest przedsiębiorca wyznaczony, tj. O, to O jest również jedynym podmiotem, który dąży do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia i na którego sytuację prawną będzie bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja wydana w sprawie przyznania dopłaty nie będzie zatem bezpośrednio dotyczyć praw i obowiązków skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone przez skarżącą okoliczności mogą świadczyć jedynie o istnieniu interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) w rozstrzygnięciu sprawy, który jednak nie może być utożsamiony z interesem prawnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku O o dopłatę przez Prezesa UKE, skarżąca może być zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty. Jednakże, o czym już była mowa, kwestia dotycząca ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do opłaty i określenia wysokości ich udziału w dopłacie, będzie dopiero w przyszłości stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia Prezes UKE jest zobowiązany niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty (art. 97 i 98 P.t.). Natomiast najważniejszymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związku tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia NSA z dnia: 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OZ 1297/11; 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 304/08; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 280/08; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 970/10; zob. również: J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie brak jest również podstaw do wywiedzenia z art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej prawa do wniesienia przez nią skargi na decyzję z dnia [..] września 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze Dyrektywy Ramowej, państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego, niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu "których dotyczy dana decyzja". W ocenie NSA, wziąwszy pod uwagę zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należy przyjąć, że dyrektywa pozostawia państwom członkowskim określenie sposobu ustalania tego związku decyzji z podmiotem, którego ona dotyczy. W polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej ten związek wyraża właśnie instytucja interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3252/15). Nie można także podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich elementów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę swojego rozstrzygnięcia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów skarga spółki podlegała odrzuceniu. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wyżej wymienionego przepisu. Odnosząc się zaś do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, według którego brak interesu prawnego może być ewentualnie przyczyną oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia – to Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast dopiero stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. postanowienia NSA z dnia: 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I FSK 866/15; 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 965/12; 19 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2143/14). Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/04 dotyczący tej kwestii. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu trafnie orzekł o braku legitymacji procesowej skarżącej spółki do wniesienia skargi na decyzję Prezesa w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczonych usług przez O. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.