II OSK 1230/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. i A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 449/18 w sprawie ze skargi W. M. i A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 449/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (w wyniku wydania przez WINB decyzji kasatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2017 r.) zapadła w dniu [...] lutego 2018 r. decyzja, którą Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej Spółce doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany północno-zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego w części na działce nr [...], przy ul. [...] w S., poprzez zamurowanie materiałem o klasie odporności ogniowej EI 30 wszystkich istniejących w tej ścianie otworów okiennych i drzwiowych, tj. dwóch otworów drzwiowych i jednego otworu okiennego na parterze praz dwóch otworów okiennych na pierwszym piętrze budynku. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy i stwierdził, że wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku w odległości 2,5 m od granicy z sąsiednią zabudowaną nieruchomością przy ul. [...] w S. stanowiło przebudowę i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Uznał także, że takie wykonanie otworów narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedyną możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami jest wydanie nakazu ich zamurowania. Brak jest możliwości zalegalizowania aktualnie istniejącego stanu. Orzeczony obowiązek obciąża natomiast skarżącą Spółkę, która w czasie kontroli wskazana została jako inwestor robót. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, że otwory okienne zostały wykonane na podstawie dokumentacji projektowej z roku 1961, organ stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w materiale dowodowym. W jego ocenie legalny stan budynku określony został w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r. przewidującej wypełnienie luksferami otworów okiennych w ścianie północno-zachodniej. Budynek ten uzyskał pozwolenie na użytkowanie w 2011 r., zaś jak wskazała sama współwłaścicielka posesji, wypełnienie luksferami zostało usunięte rok po odbiorze budynku – czyli w 2012 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z 2018 r. Organ odwoławczy ocenił, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W wyniku wykonanych robót doszło naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ponieważ otwory drzwiowe i okienne znajdują się w ścianie budynku znajdującej się 2,5 m od granicy działki sąsiedniej. Ponadto zebrany materiał dowodowy wskazuje, że istniejący budynek mieszkalny, przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1961 r., został rozebrany w 2000 r. W jego miejsce wybudowany został nowy budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego (postępowanie legalizacyjne zakończyło się zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem skarżącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku; zatwierdzony decyzją z [...] czerwca 2010 r. projekt przewidywał zamurowanie ww. otworów luksferami). W takiej sytuacji, zgodność wykonanych robót polegających na wykonaniu otworów drzwiowych i okiennych w ścianie tego budynku mieszkalnego od strony granicy, należy odnosić do decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a., a także prawa materialnego – art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu, w okolicznościach tej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 9 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę do wystąpienia do właściwego ministra o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych. Ponadto, organ zaznaczył, że inspektor powiatowy nie posiadał w aktach pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą Spółkę, w związku z czym zarówno zawiadomienie, jak i decyzję doręczono bezpośrednio stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 449/18, oddalając skargę, wskazał na wynikające z akt sprawy okolicznościach faktyczne, z których wynika, że przeprowadzono roboty budowlane (przebudowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) polegające na usunięciu luksferów ze wskazanych otworów i zastąpienia ich drzwiami i oknami. Taki stan faktyczny narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organy obu instancji uznały tego rodzaju działania za samowolę budowlaną, a Sąd tą ocenę w pełni podzielił. W ocenie Sądu, wykonanie stolarki okiennej i drzwiowej w otworach umieszczonych w północno-zachodniej ścianie budynku, które dotychczas wypełnione były luksferami, zgodnie z zatwierdzonym w 2010 r. projektem budowlanym, wyczerpuje definicję przebudowy i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżąca Spółka nie uzyskała. Powoływanie się w sprawie na pozwolenie na budowę z 1961 r. nie ma znaczenia, ponieważ budynek zrealizowany w oparciu o to pozwolenie został rozebrany. Aktualnie rozpatrywany budynek powstał w innych okolicznościach prawnych, tj. samowolnie. Samowola ta została zalegalizowana. Ww. decyzją z 2010 r. PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. To właśnie projekt zatwierdzony decyzją z 2010 r. określa legalny kształt zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, który stanowił dla organów orzekających pożądany stan zgodności z prawem, będący celem działań naprawczych. W ramach tego legalnego stanu otwory w ścianie północno-zachodniej budynku miały być wypełnione luksferami. W tej sytuacji, skoro roboty budowlane, polegające na wypełnieniu otworów we wskazanej ścianie stolarką okienną i drzwiową, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, to organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę "naprawczą", w oparciu art. 50-51 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy ją kontynuował i zakończył. Sąd wskazał, że wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną bądź w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy narusza przepisy zawarte w powołanym rozporządzeniu dotyczące odległości budynków (§ 12 ust. 1 i 2). Narusza również przepisy ww. rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, w tym § 232 ust. 6, który stanowi, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy określonej klasie odporności ogniowej wypełnień. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Prawa budowlanego Sąd uznał, że działania organów nadzoru w tym zakresie odpowiadały prawu. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że po stronie organu nadzoru budowlanego właściwego w sprawach legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. Kompetencji organu nie można domniemywać ani stosować w tym celu analogii (wyroki NSA: z 12 lutego 2010 r., II OSK 352/09; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10; z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11; wyrok WSA w Gdańsku z 12 maja 2011 r., II SA/Gd 9/11; A. Ostrowska, glosa do wyroku NSA z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08, Sam. Teryt. 2010, nr 11, s. 79; A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016). W ocenie Sądu, organy zajęły prawidłowe stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne w niniejszej sprawie wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Co prawda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jednak w przedmiotowym postępowaniu udzielenie zgody na odstępstwo w ramach art. 9 Prawa budowlanego prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa, bowiem nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ze względu na odległość spornej ściany od granicy z działką sąsiednią. Ponadto organ, do którego wpłynie wniosek inwestora o odstępstwo, nie jest tym wnioskiem związany. Przyjęcie poglądu, zgodnie z którym każde – nawet oczywiście nieuzasadnione – żądanie inwestora obligowałoby organ do wystąpienia z wnioskiem do ministra na podstawie art. 9 ust. 2, w sposób nieuzasadniony inicjowałoby postępowanie, o którym stanowi art. 9, absorbując zarówno właściwy organ, jak i ministra. Natomiast w zakresie zarzutów procesowych obejmujących naruszenie uprawnień skarżącej Spółki do czynnego udziału w postępowaniu poprzez doręczenie zarówno zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jak i samej decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika, Sąd nie dostrzegł aby naruszenia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka była bowiem aktywna w trakcie postępowania, wykorzystując przysługujące jej uprawnienia strony. Przy tym Sąd wyjaśnił, że wskazany pełnomocnik w postępowaniu przed organem pierwszej instancji działał jako pełnomocnik drugiego współwłaściciela - współskarżącego i w tym charakterze był zawiadamiany o wszelkich czynnościach procesowych organu. W konsekwencji, będąc równocześnie od pewnego etapu postępowania, jak twierdzi, pełnomocnikiem Spółki, powinien był działać również i w jej imieniu. W tych okolicznościach nie można obronić tezy o dopuszczeniu się przez organ pierwszej instancji takich uchybień przepisom art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a., które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach faktycznych pozycja procesowa skarżącej Spółki nie doznała żadnego uszczerbku, a jej uprawnienia procesowe nie zostały ograniczone. Tym samym bezpośrednie doręczenie jej zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. oraz samej decyzji organu pierwszej instancji nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Podsumowując, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustalił stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niedostatki uzasadnienia przejawiające się głównie w braku odniesienia się organu do zarzutów naruszenia art. 9 Prawa budowlanego i związanej z nim procedury administracyjnej, doprowadziły co prawda do naruszenia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., ale nie wywarły istotnego wpływu na wynik sprawy o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko tego rodzaju uchybienie mogłoby zagrozić bytowi prawnemu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji WINB w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w całości; a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprany, tj. - art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym w okolicznościach niniejszej sprany, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wystąpienia do właściwego ministra o wydanie upoważnienia w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych; - art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowym wydaniu decyzji o doprowadzeniu ściany północno-zachodniej budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy istniały podstawy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych regulujących odległość obiektu nie mniejszą niż 4 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez nietrafne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, które powinno było nastąpić w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji, a wyrażające się w ustaleniu, że w niniejszej sprawie nie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący obowiązek organu nadzoru budowlanego do występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo do wymogów techniczno-budowlanych. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które zasadniczo opierają się na zagadnieniu prawnym mającym za przedmiot zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych (art. 9 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). W skardze kasacyjnej trafnie argumentuje się, że, wbrew ocenie Sądu I instancji, możliwe jest zastosowanie w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego instytucji prawnej zgody na odstępstwo od przepisów technicznych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie przyjmuje, że przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie można ograniczyć jedynie do jego wykładni literalnej (por. wyroki NSA z: 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08; z 4 września 2014 r., II OSK 542/13 oraz przeciwne im stanowiska zawarte w wyrokach NSA: z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11; z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1330/16). Należy bowiem mieć na względzie, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. naukową A. Gliniecki, Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 143-144). Jednak taki pogląd prawny nie oznacza każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy zaś do organów administracji, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 175/18). Nie jest więc tak, że w każdej sprawie, w której doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych i na dodatek naruszających obowiązujące normy techniczno-budowlanego, zachodzi możliwość wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie, także naprawcze, o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów technicznych. Na uwagę zasługuje, że istnieje również pogląd orzeczniczy co do możliwości wystąpienia zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego w trakcie postępowania naprawczego, który jednak opiera się na odpowiedniej wykładni art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. A mianowicie, dokonując wykładni tego przepisu należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę" obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) – por. wyroki NSA: z 28 listopada 2018 r., II OSK 3187/18; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2180/16; z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16. A zatem choć należy uznać trafność podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji co do możliwości zastosowania w trakcie postępowania naprawczego zgody na odstępstwo, jednak zaprezentowany powyżej wywód w okolicznościach tej sprawy nie może końcowo prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby w tej sprawie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", albowiem przywołane w skardze kasacyjnej okoliczności w tym zakresie w zasadzie potwierdzają, że taka przesłanka – warunkująca zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego – w tej sprawie nie zaistniała. Po pierwsze, co trafnie zostało w tej sprawie ocenione, dla wyniku sprawy nie ma znaczenia, że wcześniej w miejscu przedmiotowego budynku istniał inny budynek, który posiadał od strony ww. granicy otwory okienne i drzwiowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek ten powstał w innym rygorze prawnym. Podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji nie można zatem odnieść do przedmiotowego budynku, który powstał w innych okolicznościach faktycznych i prawnych, tj. samowolnie; a postępowanie legalizacyjne zakończyło się zatwierdzeniem przez PINB projektu budowlanego, który przy uwzględnieniu stanu prawnego nie przewidywał ww. ścianie otworów okiennych i drzwiowych, lecz – ich zamurowanie luksferami; i taki też obiekt został przyjęty do użytkowania, na co wskazuje się także w skardze kasacyjnej. Następnie powtórnie doszło do wykonania samowolnych robót, a mianowicie zastąpienia luksferów otworami okiennymi i drzwiowymi. Po drugie, nie jest także przekonujący argument skargi kasacyjnej, że nałożony aktualnie nakaz przez PINB doprowadzi do sytuacji, w której jedno z pomieszczeń na parterze budynku w ogóle zostanie pozbawione jakiegokolwiek otworu (drzwi/okna), a w związku z tym nie będzie możliwe, np. przewietrzenie przedmiotowego pomieszczenia. Istnieją bowiem rozwiązania techniczne, które umożliwiają zapewnienie w takim pomieszczeniu ciągu powietrza. Poza tym tego rodzaju argumentacja nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że ewentualne odstępstwo nie będzie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, o czym stanowi art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, tym bardziej, że zarzutów skargi kasacyjnej nie oparto na naruszeniu art. 9 ust. 1 ww. ustawy, który określa nie tylko pozytywną przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego", lecz także przesłanki negatywne. Niewątpliwie bowiem usytuowanie ściany budynku wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi w nieprzepisowej odległości od granicy działki sąsiedniej stwarza potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na brak spełnienia warunków przeciwpożarowych, co nakazywałoby uwzględnić przy tego rodzaju argumentacji także sposób zagospodarowania na sąsiedniej nieruchomości, o czym nie wspomina się w skardze kasacyjnej. Nie wykazano tym samym aby w sprawie nie uwzględniono w oparciu o art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wszystkich okoliczności, które przemawiałyby za stwierdzeniem zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.