II OSK 786/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 890/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 890/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Rz 1281/15 i dokonanie ponownej oceny okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały osądzone tym wyrokiem; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który budzi wątpliwości co do jego podstawy prawnej oraz wskazanie podstawy prawnej wyroku w aspekcie naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 85 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o ww. podstawy kasacyjne, szczegółowo uzasadnione w dalszej części środka odwoławczego, skarżący organ wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. I. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. W pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.sa. mieści się zaś tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, publ. NSAiWSA z 2013 r., nr 1 poz. 8). Ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1281/15 i dokonanie ponownej oceny okoliczności faktycznych i prawnych, wymaga przypomnienia, jakie okoliczności faktyczne i prawne zostały objęte prawomocną oceną w sprawie II SA/Rz 1281/15. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że na jego mocy organy zostały zobowiązane do wykonania w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego następujących zaleceń Sądu: 1) dokonania weryfikacji przedstawionych przez inwestora projektów budowlanych i ewentualne wezwanie inwestora do uzupełnienia ich braków lub do złożenia nowych projektów; 2) sprawdzenia, czy obowiązek przedłożenia żądanego od inwestora projektu zabezpieczenia skarpy nie jest tożsamy lub częściowo tożsamy z projektem zamiennym, 3) sprawdzenia, czy projekt uwzględnia zmiany wynikające z wykonanych robót przy wskazaniu, że niwelacja terenu mieści się w zakresie "czynności", a w konsekwencji 4) rozważenia, czy dokumentacja projektowa posiada walor dokumentacji zamiennej realizującej założenia ogólnikowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z [...]sierpnia 1998 r. ([...]), nakładającej obowiązek dostarczenia tej dokumentacji, w związku z czym ciężar ustaleń, czy dostarczona dokumentacja zamienna spełnia przesłanki ustawowe został przeniesiony na etap postępowania w sprawie jej zatwierdzenia. Treść tych wytycznych wskazuje, że stanowią one wskazania co do dalszego postępowania, a nie jak zarzuca skarżący nową ocenę prawną. Na potrzeby rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego rozpoznawaną skargą kasacyjną istotna jest wytyczna obejmująca nakaz sprawdzenia przez organy, czy obowiązek przedłożenia żądanego od inwestora projektu zabezpieczenia skarpy nie jest tożsamy lub częściowo tożsamy z projektem zamiennym. Świadczy to o akceptacji przez Sąd sytuacji, w której roboty budowlane związane z zabezpieczeniem skarpy ujęte mogą być w ramach projektu zamiennego i nie wymagają przedstawienia odrębnego projektu dotyczącego wyłącznie zabezpieczenia skarpy. Podkreślić przy tym trzeba, że powyższa wytyczna zawęża się wyłącznie do nakazu sprawdzenia określonej okoliczności (nakaz sprawdzenia tożsamości obowiązków), nie narzuca zaś wyniku takiej czynności. Przechodząc na grunt skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 p.p.s.a. uzasadniona została przez autora skargi kasacyjnej wskazaniem, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż w prawomocnym wyroku z 25 maja 2016r. sygn. II SA/Rz 1281/15 kluczową kwestią była "tożsamość projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego i projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy" podczas gdy, zdaniem kasatora, kwestią kluczową w ww. wyroku sygn. II SA/Rz 1281/15, było dokonanie oceny, czy projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego nie powinien obejmować wszelkich robót budowlanych oraz czynności (w tym niwelacji terenu), w tym takich, które dotyczą skarpy. Jeśli odnieść ten zarzut do pisemnych motywów zaskarżonego wyroku to stwierdzić trzeba, że spór w tym zakresie jest pozorny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika po pierwsze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że wydanie przez organ I instancji postanowienia z [...] lutego 2017 r. nr [...] (nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy oraz uzupełnionych 3 egzemplarzy projektu budowlanego) stanowi wykonanie wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Rz 1281/15. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Po drugie, nie można pomijać, że z obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji się inwestor się nie wywiązał, zaś kwestię dokumentacji niezbędnej do zakończenia postępowania organ odwoławczy rozstrzygnął inaczej, niż organ I instancji. Wynika to z zauważenia, że w postępowaniu odwoławczym WINB pismem z 11 grudnia 2017 r. wezwał inwestora do przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającego zakres wykonanych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy odstąpił zatem od żądania przedstawienia przez inwestora odrębnego projektu budowlanego dotyczącego skarpy, pomimo tego, że postanowienie organu I instancji nakładające ten obowiązek nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W postępowaniu odwoławczym inwestor projekt budowlany zamienny złożył. Na skutek tego zdarzenia, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie w stosunku do okoliczności ocenianych w sprawie II SA/Rz 1281/15. Niewątpliwie skutkowało to koniecznością oceny przedstawionej przez inwestora dokumentacji, także w aspekcie stwierdzenia, czy przedstawiony projekt uwzględnia wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót (zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi), w tym takich, które dotyczą skarpy. W związku z tym postępowanie administracyjne przeniosło się, ogólnie mówiąc, z etapu oceny, czy inwestor powinien przedłożyć jeden projekty czy dwa, na etap oceny, czy przedłożony projekt zamienny obejmuje roboty budowlane dotyczące skarpy i posiada walor dokumentacji zamiennej realizującej ogólnikowe założenia decyzji z [...]sierpnia 1998 r. Na dokonanie tego rodzaju oceny ukierunkowane były zatem rozważania Sądu I instancji, które zakończyły się konkluzją tego Sądu, iż organ odwoławczy nie zdołał wykazać, że "projekt budowlany zamienny jest tożsamy z projektem zabezpieczenia skarpy". Po wtóre, naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym stanowisku WSA w Rzeszowie, które wyrażało się uznaniem przez Sąd, iż wykonanie zaleceń zawartych w poprzednim, prawomocnym wyroku wymaga przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii geologa (str. 4, akapit 1. skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i to zapatrywanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zważywszy, że ocena prawna i zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Rz 1281/15 nie obejmują wskazania sposobu (środków dowodowych) weryfikacji projektów budowlanych, zawarta w zaskarżonym wyroku ocena przydatności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa nie może być uznana za naruszającą art. 153 p.p.s.a. II. Kolejnym najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji, skierowanym przeciwko zaskarżonemu wyrokowi w związku z tym, że wskazanym przez Sąd I instancji powodem uzasadniającym uchylenie decyzji Podkarpackiego WINB z [...] maja 2018 r . było stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarzut ten okazał się również nieusprawiedliwiony. Nie ma racji skarżący organ podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz że mógł on stosując art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające oraz wydać reformatoryjną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W bezspornych okolicznościach tej sprawy, w których kluczowy dla legalności wykonanych robót budowlanych dowód w postaci projektu budowlanego został pozyskany dopiero na etapie postępowania odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się w całości do stanowiska Sądu I instancji, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości i zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była oparta na innej podstawie materialnoprawnej (art. 51 ust. 3 P.b.), doprowadziło do naruszenia praw skarżących, tj. do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na gruncie k.p.a. (art. 15), jak i konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji). Trafny jest wniosek Sądu I instancji, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. z tej przyczyny, że sprawa zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego nie była przedmiotem rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Sytuacja, w której organ I instancji nie ustalił i nie rozważył okoliczności istotnych w tej sprawie w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 233/18). W żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 168/18). Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w ogóle przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wyroków wydanych w sprawach: II SA/Rz 352/13, II SA/RZ 354/13 oraz II SA/Rz 351/13, w których Sąd zaaprobował rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylające decyzje organu I instancji o umorzeniu postępowania oraz orzekające merytorycznie poprzez nakazanie rozbiórki, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje w realiach tej sprawy za nieskuteczne. Pomiędzy tymi sprawami, a sprawą rozstrzygniętą zaskarżonym wyrokiem nie ma analogii dostrzeganej przez stronę skarżącą. Wskazane przez stronę orzeczenia wydane zostały w sprawach, w których umorzenie postępowania rozbiórkowego przez organ I instancji uzasadnione było niestwierdzeniem przesłanek do rozbiórki, co nastąpiło po ocenie warunków legalności budowy określonego obiektu budowlanego (wykonania określonych robót budowlanych). Wyprowadzony wniosek odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania był w istocie efektem merytorycznej oceny organu I instancji co do kwestii legalności danego obiektu, zaś tożsama kwestia została odmiennie rozstrzygnięta następnie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten sposób procedowania znalazł akceptację w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym trafnie dostrzeżono potrzebę zniuansowanego podejścia do tego rodzaju przypadków. W odniesieniu do dotychczas przyjmowanego stanowiska orzeczniczego, w świetle którego jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, ONSAiWSA z 2013 r. Nr 6, poz. 105 ze zm.; podobnie: wyrok NSA z 16 lipca 2015 r. II OSK 3051/13; z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19), w najnowszym orzecznictwie sformułowane zostało zapatrywanie, iż nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a. warunkujące uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższy schemat może znaleźć zastosowanie, jeżeli organy administracji umorzą postępowanie jako bezprzedmiotowe np. gdy nie dotyczy ono sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji. Natomiast inaczej należy ocenić przypadek umorzenia postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego w związku z uznaniem, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. W praktyce organów nadzoru budowlanego nierzadko powtarzają się sytuacje umorzenia postępowań legalizacyjnych lub naprawczych wówczas, gdy organ nie stwierdzi potrzeby zastosowania nakazu rozbiórki bądź innych środków służących doprowadzeniu samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 48, 49b, art. 51 Pb). Wielokrotnie też w orzecznictwie wskazywano, że w takich przypadkach powinny być wydawane decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, np. orzekające o odmowie nakazania rozbiórki, zwłaszcza gdy domagał się tego wnioskodawca bądź strona przeciwna (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. II OSK 2248/17). Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie niniejszej sprawy nie jest władny do oceny stanowiska zaprezentowanego w powołanych przez stronę wyrokach Sądu I instancji (prawomocnych), jednakże ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie pragnie zwrócić uwagę strony skarżącej na potrzebę uwzględniania - w aspekcie stosowania art. 15 k.p.a. - w każdej sprawie indywidualnie przyczyn stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania. Jednakże, jak stwierdzono powyżej, wskazane przez stronę przykłady z praktyki orzeczniczej nie są przykładami reprezentatywnym na gruncie tej sprawy, w ramach której organ I instancji orzekł nakaz rozbiórki z uwagi na to, że inwestor nie przedstawił dokumentów niezbędnych do legalizacji, a następnie brak ten został częściowo uzupełniony (bez przedstawienia projektu zabezpieczenia skarpy) w postępowaniu odwoławczym, co spowodowało, że postępowanie wyjaśniające w całości przeprowadził organ odwoławczy. Działanie takie Sąd I instancji słusznie uznał z perspektywy art. 15 k.p.a. za niedopuszczalne. III. Zauważyć trzeba, że pomimo uchylenia decyzji II instancji ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd I instancji poszedł w swoich ocenach dalej, gdyż przystąpił do oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, która doprowadziła go do wniosku, że nie odpowiada on wymogom decyzji z 1998 r. ze względu na to, że oceny kluczowej kwestii spornej dotyczącej stabilności skarpy organ dokonał bez udziału biegłego z zakresu geologii, a przyczyn tego zaniechania nie wyjaśnił (art. 107 § 7 k.p.a.). Stanowiło to podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w warunkach stwierdzenia przez WSA naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7, 77 i art. 107 § 7 k.p.a., a także 84 § 1 i 85 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu I instancji leżało u podstaw sformułowanych przez stronę zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów procesowych. Kwestia dowodu z opinii biegłego wiąże się z zarzewiem sporu w tej sprawie, którym jest związana z robotami budowlanymi prowadzonym przez inwestora obawa jego sąsiadów o stabilność skarpy przebiegającej w granicy działki inwestora i działek sąsiednich. Kwestia zabezpieczenia skarpy, jak wynika z przebiegu postępowania w tej sprawie, postrzegana była na przestrzeni lat jako istotny element ustaleń stanu faktycznego sprawy, gdyż wiązała się z bezpieczeństwem użytkowania budynków na działkach sąsiednich. Zobowiązanie organów dotyczące uwzględnienia uwarunkowań geologicznych skarpy, jak wskazał Sąd I instancji, miało źródło w opinii mgr inż. P. [...]z 1998 r. oraz opinii geotechnicznej z 2000 r. sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne, wskazujących na wrażliwość zalegających glin pylastych i pyłów na osunięcia oraz na konieczność zabezpieczenia przed dalszym rozwojem form osuwiskowych. Wytyczne co do działań służących zabezpieczeniu skarpy w opinii z 2000 r. geolog wyraźnie sprecyzował. Ocenie sądu kasacyjnego podlega zatem to, czy Sąd I instancji miał usprawiedliwione powody, by podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uczynić stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie stabilności skarpy. Jeśli chodzi o ten aspekt sprawy, to kluczowe znaczenia ma akcentowana w zaskarżonym wyroku okoliczność, że inwestor był zobowiązany na mocy prawomocnego wyroku do przedłożenia projektu budowlanego obejmującego projekt zabezpieczenia skarpy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym obowiązek ten ciążył na inwestorze z mocy pozostającego w obrocie prawnym, a więc prawnie go wiążącego, postanowienia PINB w Strzyżowie z dnia [...] lutego 2017 r. Dokumentu tego inwestor nie przedłożył, co jest w sprawie bezsporne. Ocenę dotyczącą tego istotnego elementu stanu faktycznego sprawy (stabilności skarpy) organ odwoławczy powziął w oparciu o dowód z oględzin przeprowadzonych przez dwuosobową Komisję, w skład której wchodziły osoby, których stanowisk służbowych nie podano i dokonane w trakcie kontroli ustalenia, że w dniu oględzin nie stwierdzono widocznych świeżych osunięć gruntu oraz że system korzeniowy porastającej skarpę roślinności wiąże grunt i nie dopuszcza do utraty spoistości. Ocena ta, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nie ma waloru oceny fachowej. Brak osunięć "świeżych", a więc niedawno powstałych, jest oceną dokonaną z nieodległej, ale i niewystarczająco sprecyzowanej perspektywy czasowej osób dokonujących oględzin, trudno więc w oparciu o nią rozstrzygać wiążąco o stabilności skarpy na przyszłość, np. w innych warunkach pogodowych, powodujących intensywne nawodnienie gruntów, co stanowiło źródło obaw specjalistów wyrażonych na wcześniejszych etapach postępowania. Podobnie niefachowy charakter przypisany musi być twierdzeniom organu o wystarczającym "systemie korzeniowym roślin", jako wypowiedzianym przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu techniczno – budowlanych aspektów realizacji obiektów budowlanych oraz wykonywania robót budowlanych, nie zaś z zakresu geologii i dendrologii. Z tych względów słusznie Sąd i instancji przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niepełny, co nie pozwalało organowi odwoławczemu w oparciu zasadę wynikającą z art. 80 k.p.a. na jego podstawie przyjąć prawidłowych i wiążących ustaleń w sprawie. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 7 k.p.a., a także 84 § 1 i 85 k.p.a.) uznał za nieusprawiedliwione. IV. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Podstawa prawna uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżone decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - odpowiada wskazanym przez ten Sąd powodom uwzględnienia skargi, którymi było stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na zastosowanie prawa materialnego. Wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, uzasadniającej uchylenie zaskarżonego wyroku, nie stanowi brak wskazania przez Sąd, jednostek redakcyjnych przepisów art. 77 i art. 85 k.p.a., które zostały przez organ odwoławczy naruszone. Z braku takiego sprecyzowania, organ powinien przyjąć, że WSA w Rzeszowie w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym instytucje procesowe ustanowione w tych przepisach nakazał stosować w sposób odpowiadający wytycznym co do dalszego postępowania sformułowanym w zaskarżonym wyroku oraz oczywiście w zakresie odpowiadającym aktualnym potrzebom postępowania. Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.