IV SA/Po 444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w P. – po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. W. o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. [a nie, jak omyłkowo wskazano w zaskarżonej decyzji SKO: "Wójta Gminy T. [...]" – uw. Sądu] z [...] października 1996 r. nr [...] (zwanej też dalej "Decyzją podziałową") dotyczącej podziału nieruchomości położonej w Sadach, działka nr ewid.[...] – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] grudnia 2014 r. H. W. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się do SKO w P. o unieważnienie Decyzji podziałowej. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Wnioskodawczyni uzupełniła ww. wniosek poprzez wskazanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności oparty jest na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Decyzją z [...] października 2015 r. SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 03 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 106/16 – uchylił obie ww. decyzje SKO, wskazując w uzasadnieniu, że nie została przesądzona prawomocność Decyzji podziałowej, dlatego konieczne jest zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy z odwołania H. W.. Wojewoda W., decyzją z [...] marca 2017 r., w następstwie rozpoznania ww. odwołania umorzył postępowanie odwoławcze. Przywołaną wyżej decyzją z [...] listopada 2017 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie brak jest przesłanek nieważnościowych i podkreślono, że decyzje ostateczne objęte są gwarancją trwałości wynikającą z art. 16 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. W. podniosła, że Decyzja podziałowa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu istotnych wad i wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Decyzji SKO z [...] listopada 2017 r. zarzucono także naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3, art. 10 § 1 k.p.a., art. 10 ust. 5 u.g.n., art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 130 i 110 k.p.a. oraz oparcie rozstrzygnięcia organu [Decyzji podziałowej] na dokumentach podpisanych przez pełnomocnika Wnioskodawczyni, który nie przedłożył do akt postępowania pełnomocnictwa, i na nieobowiązującym planie miejscowym, zaniechanie doręczenia decyzji i odstąpienie od odszkodowania. Utrzymując w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. – SKO w P. wyjaśniło, że Decyzja podziałowa, mimo że odwołuje się do nieobowiązującego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie narusza wcześniejszego planu ogólnego z [...].12.1992 r. Wskazanie zaś błędnej podstawy nie stanowi o wadliwości decyzji. Zatem, w ocenie SKO, nie sposób w przedmiotowej sprawie twierdzić, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział działek jest dokonany z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie organ ocenił kwestię odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę – od ustalenia którego odstąpiono w Decyzji podziałowej (pkt III) z argumentacją, iż byli właściciele, w tym H. W., wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania tych gruntów na rzecz Gminy T. [...] (zwanej też dalej "Gminą"). SKO wskazało mianowicie, że zagadnienie, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym była mowa w ówcześnie obowiązującym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej w skrócie "u.g.g.w.n."), może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie rozwiązywane w sposób jednolity. Nie może być zaś uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Jednocześnie, zdaniem SKO, należy mieć na uwadze, że stosownie do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z [...] sierpnia 2016 r. Decyzja podziałowa, z uwagi na uchybienia w zakresie doręczeń, stała się prawomocna dopiero po wydaniu przez Wojewodę W. decyzji z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołania H. W.. W dacie uprawomocnienia się Decyzji podziałowej kwestię odszkodowania rozstrzygał natomiast art. 129 ust. 5 pkt 1-3 u.g.n., którego zakres stosowania nie ogranicza się tylko do stanów faktycznych polegających na odjęciu prawa własności, które miały miejsce po wejściu w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."). Kwestia odszkodowania stanowi więc, jak stwierdziło SKO, przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, zatem brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Ponadto SKO stwierdziło, że Decyzja podziałowa, wbrew stanowisku Skarżącej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jej przedmiotem było bowiem zatwierdzenie podziału działek o nr [...], [...], [...] i [...], przy czym Wnioskodawczyni była właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działki o nr [...], [...], [...] i [...], a następnie dokonano przeniesienia własności wydzielonych nieruchomości: działkę nr [...] H. W. sprzedała [...] października 1996 r. spółce [...] (d. [...] sp. z o.o.); właścicielem działek nr [...] oraz [...] i [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) jest T. W., który nabył je na podstawie umowy darowizny [...] marca 2002 r.; działka nr [...] stanowi zaś własność [...] sp. z o.o. Wobec tego Decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem doszło do przeniesienia własności ww. nieruchomości (działek) powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Zatem nawet gdyby istniały ku temu przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności Decyzji podziałowej byłoby niedopuszczalne z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 156 § 2 in fine k.p.a. W konkluzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, jak i do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] lutego 2018 r. H. W., zastępowana przez r. I., zarzuciła tej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. art. 10 ust. 1 u.g.g.w.n, art. 28 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.; dalej w skrócie "u.z.p."), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej w sytuacji, w której organ winien uwzględnić wniosek Skarżącej i stwierdzić nieważność tej decyzji wobec jej wydania bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a nadto wobec wystąpienia następujących kwalifikowanych wad Decyzji podziałowej: - oparcia rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego w P. (zwanego też dalej "Kierownikiem UR") o podziale nieruchomości na dokumentach podpisanych przez byłego męża Skarżącej, nie żądając od niego pełnomocnictwa do reprezentowania Skarżącej – brak było wniosku Skarżącej o podział nieruchomości, - oparcie przez Kierownika UR Decyzji podziałowej na nieobowiązującym jeszcze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."); - odstąpienie przez Kierownika UR w pkt III Decyzji podziałowej od ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego Skarżącej, pomimo obowiązku przyznania odszkodowania za dokonanie podziału nieruchomości i przeznaczenie ich pod budowę ulic; b) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej w sytuacji, w której organ winien uwzględnić wniosek Skarżącej i stwierdzić nieważność tej decyzji; c) art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że Decyzja podziałowa jest objęta gwarancją trwałości decyzji administracyjnych i nie istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z powołaniem się na te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu powtórzył in extenso odnośną argumentację przedstawioną uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ, uznając ją za nieuzasadnioną, wniósł o jej oddalenie. Pismem z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na [...] lipca 2018 r., co też Sąd uczynił. Na kolejnym terminie rozprawy – w dniu [...] września 2018 r. – strona skarżąca, a także organ oraz uczestnicy postępowania nie stawili się. W datowanym na ten sam dzień piśmie procesowym, pełnomocnik Skarżącej podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) – utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę wspomnianej Decyzji podziałowej stanowiły przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.; w skrócie "u.g.g.w.n."). W myśl tych przepisów – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji – podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Przystępując do oceny orzeczonej przez SKO odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, w pierwszej kolejności – uwzględniając wskazania i oceny prawne zawarte w wiążącym w tej sprawie (na mocy art. 153 p.p.s.a.) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 03 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 106/16, w którym WSA, mając na względzie toczące się równolegle do kontrolowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, postępowanie z odwołania H. W. od tej decyzji, wskazał, że w takiej sytuacji wybór pierwszeństwa postępowania (odwoławcze czy nieważnościowe) należy do strony, a jeśli strona nie dokonuje wyraźnie takiego wyboru, należy w pierwszej kolejności rozpoznać odwołanie, a do tego czasu zawiesić postępowanie nieważnościowe – należy stwierdzić, że decyzją z [...] marca 2017 r. (nr [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda") umorzył ww. postępowanie odwoławcze w całości, a WSA w Poznaniu oddalił skargę na tę decyzję prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 332/17. Wobec powyższego ustała przeszkoda do podjęcia i kontynuowania przez SKO postępowania nieważnościowego, oraz do jego ostatecznego zakończenia, co też SKO uczyniło zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji – utrzymującej w mocy odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej – należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Jak wynika z treści wniosku Skarżącej, jej dalszych pism procesowych składanych w toku postępowania nieważnościowego oraz z treści zarzutów skargi, Skarżąca upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skarżąca nie wyjaśniła przy tym, jaka to wada miałaby powodować nieważność tej decyzji z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Godzi się zauważyć, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy konkretny przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. np.: wyrok NSA z 21.01.1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30; wyrok NSA z 18.12.2013 r., II OSK 1517/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Skarżąca żadnego takiego przepisu prawa materialnego nie wskazała, a Sąd – działając z urzędu w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – istnienia przepisu, który skutkowałby nieważność Decyzji podziałowej z mocy prawa, nie dopatrzył się. Jeśli zaś idzie o przesłanki nieważnościowe wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ("brak podstawy prawnej" oraz "rażące naruszenie prawa"), to strona skarżąca upatruje ich wystąpienia w rozpoznawanej sprawie w tym, że – jej zdaniem (zob. lit. a petitum skargi) – Decyzja podziałowa: i) została wydana bez wymaganego wniosku H. W. (przedstawiający się, jako działający w jej imieniu, S. W. miał w postępowaniu zakończonym Decyzją podziałową nie posiadać wymaganego umocowania); ii) została oparta na postanowieniach m.p.z.p., który w dacie wydania Decyzji podziałowej nie wszedł jeszcze w życie; iii) została wydana bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod ulicę, które z chwilą, gdy Decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszły ex lege na własność Gminy. W ocenie Sądu, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, Decyzja podziałowa nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Godzi się zauważyć, że obie wymienione wyżej przesłanki nieważności decyzji – ujęte łącznie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – jak i granica pomiędzy nimi, mają niewątpliwie nieostry charakter. Tym niemniej można najogólniej stwierdzić, że przesłanka "braku podstawy prawnej" zachodzi, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Przez "brak podstawy prawnej" rozumie się więc to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.B.1-2 do art. 156). Innymi słowy, nie jest wydana "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano. "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy" (zob. wyrok NSA z 08.02.1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, z. 1, poz. 5). Tego rodzaju wadliwość stanowi "zwykłe" (tj. nie-rażące) naruszenie norm prawa procesowego, które może (i powinno) być usunięte w drodze sprostowania, przewidzianego w art. 113 § 1 k.p.a. (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. III.2. do art. 156). Z kolei o "rażącym naruszeniu prawa" – zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa i doktryny – decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób "rażący" może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – CBOSA; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Zarazem w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. To ogólne sformułowanie wymaga doprecyzowania w ten sposób, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, tak długo nie będziemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak długo podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie da się uzasadnić na gruncie przyjętych (uznanych) reguł wykładni (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204); czyli dopóki będzie się ono mieścić w granicach jednego z uprawnionych, w świetle ww. reguł, wariantów interpretacyjnych. Trafnie myśl tę oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949), zgodnie z którą, jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako «rażącego naruszenia prawa»". W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że Decyzja podziałowa nie jest dotknięta żadną z tak rozumianych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności chybione są zarzuty skargi wskazane wyżej w punktach (i)–(iii), a to z następujących względów. Ad (i) Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wszczęcia przez organ postępowania, które nie może się toczyć z urzędu, bez wymaganego wniosku strony, decyzja zapadła w wyniku takiego postępowania będzie dotknięta wadą nieważności. Podjęcie bowiem przez organ administracji działania z urzędu tam, gdzie wymagana jest inicjatywa procesowa strony, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, W. 2008, s. 222–223), tj. zasady skargowości wywodzonej z art. 61 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż, wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że S. W., podpisując podanie z [...] października 1996 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] w imieniu H. W., uczynił to bez jej wiedzy i zgody, a więc że w istocie brak było wymaganego wniosku podziałowego właścicielki ww. działki. Wprawdzie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście brak jest dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie S. W. do działania w imieniu H. W. w tym postępowaniu. Jednakże szereg okoliczności towarzyszących wydaniu, a następnie wykonaniu (a wręcz "spożytkowaniu owoców") Decyzji podziałowej – szczegółowo ustalonych i opisanych w ww. prawomocnej decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r. umarzającej postępowanie z odwołania H. W. od Decyzji podziałowej oraz w zaskarżonej decyzji SKO – w tym fakt, że: - [...] października 2016 r. S. W., legitymując się pełnomocnictwem notarialnym z [...] maja 1996 r., zawarł w imieniu H. W. ze spółką MAN umowę sprzedaży, której przedmiotem była wydzielona działka nr [...]; - [...] maja 1998 r. H. W., działając osobiście, darowała S. W. wydzieloną działkę nr [...]; - aktem notarialnym z [...] stycznia 2000 r. H. W. złożyła swemu synowi T. W. ofertę darowizny m.in. wydzielonych działek nr [...] i [...]. (Ubocznie wypada zauważyć, że późniejsze oświadczenie o przyjęciu ww. oferty złożył w imieniu T. W. jego ojciec, S. W., w wyniku czego ww. działki z dniem [...] marca 2002 r. przeszły na własność obdarowanego); - H. W. wystąpiła do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Decyzji podziałowej pismem z [...] grudnia 2014 r., a więc dopiero po upływie ponad 18 lat od wydania Decyzji podziałowej, oceniane w świetle zasad doświadczenia życiowego, wskazują jednoznacznie, że złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] przez S. W. w imieniu H. W. było zgodne z wolą tej ostatniej i nastąpiło za jej zgodą. Oznacza to, wbrew stanowisku autora skargi, że S. W. był umocowany do złożenia ww. wniosku w imieniu H. W., a jedynie fakt tego umocowania nie został należycie udokumentowany w aktach sprawy podziałowej (brak dokumentu pełnomocnictwa). Takie uchybienie ma jednak charakter wyłącznie procesowy (dowodowy), i nie jest na pewno uchybieniem naruszającym prawo w stopniu "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a w konsekwencji nie może skutkować stwierdzeniem nieważności Decyzji podziałowej. Tym bardziej, że zgodnie z art. 33 § 4 k.p.a.: "W sprawach mniejszej wagi organ administracji państwowej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony." Z ustaleń zawartych w ww. prawomocnej decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r. wynika zaś, że S. W. w dacie składania wniosku podziałowego mógł zasadnie uchodzić za "domownika" H. W. w powyższym rozumieniu (wspólne zamieszkiwanie pod adresem: P., [...] [...]). Zatem jako chybiony należy ocenić zarzut skargi, że brak było wymaganego przy wydaniu Decyzji podziałowej wniosku Skarżącej o podział nieruchomości. Ad (ii) Chybiony jest także zarzut oparcia Decyzji podziałowej na nieobowiązującym jeszcze m.p.z.p. [a ściślej: na m.p.z.p., który był już uchwalony, ale nie wszedł jeszcze w życie] – tj. na postanowieniach uchwały nr [...] Rady Gminy T. [...] z dnia [...] września 1996 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - sektor Sady Zachód - gmina T. [...] (Dz. Urz. Woj. P. . z [...] listopada 1996 r. Nr [...], poz. 295; dalej jako "Plan miejscowy z [...].09.1996 r.") – oraz wydania tej decyzji niezgodnie z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy T. [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. P. . z [...] r. Nr [...], poz. 5; dalej jako "Plan ogólny z [...].12.1992 r."). Wprawdzie Plan miejscowy z [...].09.1996 r. rzeczywiście został przywołany w uzasadnieniu Decyzji podziałowej, ale dopiero w drugiej kolejności (po Planie ogólnym z [...].12.1992 r.) i, w ocenie Sądu, jedynie posiłkowo – najpewniej z tego powodu, że już od miesiąca był on uchwalony (nastąpiło to [...].09.1996 r.) i wkrótce po wydaniu Decyzji podziałowej (z [...].10.1996 r.) miał wejść w życie (ostatecznie został ogłoszony w dzienniku urzędowym w dniu [...].11.1996 r., a wszedł w życie po 14 dniach od ogłoszenia). Poza tym, jak trafnie zauważyło SKO, nawet ewentualne przywołanie przez organ administracji niewłaściwej podstawy prawnej, nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio p.p.s.a., jeśli tak podstawa obiektywnie istnieje. A w przypadku inkryminowanej Decyzji podziałowej taką obiektywnie istniejącą – i w dodatku w uzasadnieniu decyzji wyraźnie przywołaną – podstawę prawną zatwierdzenia projektu podziału stanowił Plan ogólny z [...].12.1992 r. Potwierdza to też treść zalegającej w aktach administracyjnych sprawy opinii z [...] października 1996 r. (znak: [...]) o zgodności przedmiotowego projektu podziału m.in. właśnie z ww. planem. Zarazem, wbrew twierdzeniom Skarżącej, zatwierdzony podział nie pozostawał w sprzeczności z postanowieniami tego planu ogólnego. Jest poza sporem, że działki nr [...] i [...] wydzielone na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" (zob. pkt II sentencji ww. decyzji), tudzież "pod drogę" (zob. uzasadnienie ww. decyzji), znajdowały się na obszarze określonym w Planie ogólnym z [...].12.1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi). Zarazem jednak jest faktem powszechnie znanym, że każdy teren aktywizacji gospodarczej, dla zapewnienia możliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (a niekiedy nawet urządzenia całej sieci połączeń drogowych), i to także w obrębie danego terenu. Jednocześnie należy zauważyć, że Plan ogólny z [...].12.1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia [...] lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z."), która nie przewidywała obowiązku ustalania w m.p.z.p. linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od [...] stycznia 1995 r. ustawie z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415; w skrócie "u.z.p.") – zob. jej art. 10 ust. 1 pkt 2. Natomiast w ustawie o planowaniu przestrzennym, w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26), jak i szczegółowego (art. 27) planu miejscowego, które nie obejmowały takich wymagań. Zarazem jest oczywiste, że brak takich wymagań nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych – tak jak w kontrolowanej sprawie – pod aktywizację gospodarczą. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania ww. Planu ogólnego (tj. przed [...] stycznia 1995 r.) – z którym to planem zgodność musiała cechować Decyzję podziałową – nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. A zatem nie można przyjmować, że dla zgodności projektowanego podziału nieruchomości – przewidującego wydzielenie jednej lub więcej działek pod drogę czy ulicę – z planem miejscowym uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r. (tu: z Planem ogólnym z [...].12.1992 r.) konieczne było, aby w takim planie projektowana droga lub ulica została przewidziana (por. wyroki NSA: z 21.12.2009 r., I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 40; z 16.09.2016 r., I OSK 2665/14, CBOSA). Z tych wszystkich względów nie sposób dopatrzyć się zarzucanej w skardze "bezpodstawności" Decyzji podziałowej (tj. jej wydania "bez podstawy prawnej", bo w oparciu o jeszcze nieobowiązujący m.p.z.p.), ani też niezgodności tej decyzji z Planem ogólnym z [...].12.1992 r. (tym bardziej niezgodności, która przybrałaby postać "rażącego naruszenia prawa") – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ad (iii) Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia w Decyzji podziałowej odszkodowania należnego byłym właścicielom, w tym H. W., za wydzielone działki drogowe, które przeszły na własność Gminy (w przypadku Skarżącej: działki nr [...] i [...]), należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że istotnie w pkt III tej decyzji Wójt "odstąpił" od ustalenia ww. odszkodowania, "ponieważ właściciele przedmiotowej nieruchomości [...] wyrazili wolę nieodpłatnego przekazania gruntów wymienionych w pkt II decyzji na rzecz gminy T. [...] w porozumieniu z dnia [...] października 1996 r. [...]". Tymczasem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, oświadczenie właściciela dzielonej nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania należnego za wydzielane (i przechodzące ex lege na własność podmiotu publicznego) działki drogowe, złożone przed dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych (por. np. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 01.12.2015 r., I OSK 607/14 – CBOSA; por. też wyrok WSA z 20.08.2014 r., IV SA/Po 459/14, CBOSA). Należy zatem przyjąć, że Decyzja podziałowa w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Gminę ex lege (na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.) działki drogowe. Zarazem jednak godzi się zauważyć, że – jak trafnie wywiodło SKO, z powołaniem się na stosowne orzecznictwo NSA i wypowiedzi doktryny – kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie, powinno być ustalone już w decyzji zatwierdzającej projekt podziału, czy dopiero później, w odrębnym postępowaniu wszczętym po uprawomocnieniu się ww. decyzji, była źródłem istotnych rozbieżności interpretacyjnych, tak w judykaturze, jak i piśmiennictwie. Nie sposób zaś, jak to już wyżej wskazano, skutecznie zarzucać "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przepisu (tu: art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), który z uwagi na swą nie do końca jasną treść może być (i faktycznie był) interpretowany w różny sposób. W konsekwencji brak ("odstąpienie od") ustalenia przez organ w Decyzji podziałowej odszkodowania za wydzielone działki drogowe, przechodzące ex lege na własność Gminy, nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że SKO zasadnie nie dopatrzyło się przesłanek do stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej na wskazywanych przez Skarżącą podstawach z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Tym samym chybione okazały się zarzuty podniesione w lit. a petitum skargi. Ponadto SKO słusznie zbadało, i w rezultacie nie dopatrzyło się też (zob. s. 6 decyzji tego organu z [...].11.2017 r.) wystąpienia innych (pozostałych) przesłanek nieważnościowych, wymienionych w sposób taksatywny w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji za chybione należało uznać także pozostałe zarzuty skargi, podniesione w lit. b i lit. c jej petitum. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.