I OSK 6/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 260/18 w sprawie ze skargi T[...] na decyzję Wojewody O[...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr IN[...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję S[...] z dnia 4 maja 2017 r. nr G[...]; 2. zasądza od Wojewody O[...] na rzecz T[...]kwotę 2.200 (dwa tysiące dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., II SA/Op 260/18 oddalił skargę T[...]na decyzję Wojewody O[...] z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr I[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr 1/14 S[...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości K[...]" i stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Gminy K[...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1304/4, o powierzchni 0,3103 ha, stanowiącej współwłasność I[...] i T[...] w udziałach po ½ części. Po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego operatu szacunkowego wyceny ww. nieruchomości, w którym jej wartość rynkowa ustalona została na kwotę 118.440 PLN, S[...] decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. orzekł o ustaleniu na rzecz I[...] i T[...] odszkodowania w wysokości po 59.220 PLN. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę O[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę Gminy K[...] i wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., II SA/Op 103/15 uchylił wydane w sprawie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta S[...] decyzją z dnia 3 marca 2016 r. ustalił na rzecz T[...]odszkodowanie za udział w prawie własności ww. nieruchomości w wysokości 35.888,50 PLN. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda O[...] decyzją z dnia 27 października 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją, z dnia 4 maja 2017 r., Starosta S[...] ustalił na rzecz T[...]odszkodowanie w kwocie 28.579 PLN za sporną nieruchomość. Na poczet odszkodowania zaliczono wypłacone w 2015 r. odszkodowanie w wysokości 59.220 PLN. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", a także art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W uzasadnieniu Starosta odnotował, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – M[...] nowy operat szacunkowy nieruchomości. Organ uznał, iż jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Organ stwierdził, że operat nie zawiera błędów rachunkowych, został sporządzony zgodnie z prawem, a zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z tym operat został dopuszczony jako dowód w sprawie i posłużył do ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., kolejny raz uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprzeciw wywiedziony od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17, uchylił decyzję Wojewody O[...]. Sąd wskazał, iż uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy powołał się na naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także wskazał na konieczność zastosowania się w pełni przez Starostę do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Op 101/15 i dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego. Sąd wskazał ponadto, że w ww. wyroku z dnia 26 maja 2015 r. zarzuty i wytyczne dotyczyły operatu szacunkowego autorstwa K[...], a tymczasem, w obecnej sprawie przedmiot ustaleń i ocen organów obu instancji stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M[...], który zasadniczo różni się od poprzedniego, choćby w kwestii charakterystyki i cech rynkowych nieruchomości wybranych do porównania czy metody korygowania ceny średniej, obszaru badanego rynku, wysokości odszkodowania. Pojawienie się w sprawie nowego operatu szacunkowego zmieniło zatem stan faktyczny sprawy i w znacznym zakresie zdezaktualizowało poczynioną wcześniej przez Sąd I instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Sądu, nadal aktualne pozostają wywody dotyczące spoczywającego na organie obowiązku dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i przedstawienia w decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Sąd jednocześnie przyznał rację Wojewodzie, że w tym zakresie decyzja organu I instancji jest dość ogólnikowa i wymagała uzupełnienia, lecz nie można przyjąć, że Starosta S[...] w ogóle nie analizował prawidłowości operatu szacunkowego. Przeczy temu sama treść decyzji, gdzie organ wyraźnie stwierdził, że badał operat pod różnym kątem i uznał, iż nie zawiera on błędów rachunkowych, został sporządzony w sposób logiczny i zupełny, a zastosowana w nim metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. O przeprowadzeniu analizy świadczy również protokół, w którym analizowano przyjęte jako bazę porównawczą transakcje wykupu gruntów przeznaczonych pod urządzenie dróg publicznych i gdzie stwierdzono, że przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 m² gruntu nie odbiega od wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym z terenu powiatu strzeleckiego. W decyzji z dnia 4 maja 2017 r. Starosta S[...] zajął zatem stanowisko co do prawidłowości operatu, zaś rzeczą organu odwoławczego było dokonanie jego weryfikacji. W przekonaniu Sądu, skutkiem niewykonania przez organ I instancji w pełni zaleceń zawartych w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., był obowiązek Wojewody Opolskiego merytorycznego rozpoznania sprawy i usunięcia – w ramach przysługujących kompetencji – wszelkich niedostatków i błędów uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji objętej odwołaniem. Skoro organ odwoławczy, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, to nie wykazał również, że wystąpiła przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji zauważył ponadto, iż Wojewoda wydając decyzję kasacyjną jednoznacznie wypowiedział się w kwestii prawidłowości tego operatu, uznając m.in., że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających, i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił nadto, że niejasności i braki uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego działania organu drugiej instancji w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia - zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej - nie mogą być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd przypomniał ponadto, że w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. zarzucono, iż organ I instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda O[...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S[...] z dnia 4 maja 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 specustawy drogowej oraz art. 103 ust. 2, art. 134, art. 154, art. 175 ust. 4, art. 4 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n., a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie, nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ponownie prowadząc postępowanie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 6 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa pod drogę publiczną jest operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M[...]. Biegła ta, badając akty notarialne dotyczące miejscowości K[...] za okres od 2013 r. do marca 2017 r., odnotowała tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę w 2015 r. za cenę 14,00 PLN/m2, wobec czego rozszerzyła badanie rynku o obszar terenu powiatów strzeleckiego i opolskiego, obejmując badaniem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie od 2013 r. do marca 2017 r. Biegła przyjęła do analizy 11 transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi dojazdowe. Na podstawie analizy rynku nieruchomości drogowych ustaliła, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosiła 17,66 PLN/m2. Szacując z kolei wartość rynkową nieruchomości określiła cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj.: położenie, otoczenie, sąsiedztwo, uzbrojenie oraz dostępność komunikacyjną. W dalszej części biegła określiła cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisała im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynnik korygujący. Wartość jednostkowa nieruchomości została określona na kwotę 18,40 PLN/m2, wartość drzewostanu na kwotę 63,00 PLN. Wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 57[...]PLN. Organ podkreślił, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie natomiast do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w myśl § 36 ust. 3 rozporządzenia. Organ zauważył nadto, że zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych", jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Podkreślił, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n., z kolei rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Organ zauważył, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego na określenie wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero w dalszej kolejności, po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu, czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. Jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie drogowe, zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. W tej sytuacji zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym wyceny nieruchomości dokonuje się na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W ocenie Wojewody, w sprawie zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. Sporządzona w sprawie wycena prawidłowo opiera się o dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia. W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegła stwierdziła, że na rynku tym występuje wystarczająca liczba transakcji, w wyniku czego przeprowadziła wycenę w oparciu o ten rynek, czyli zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że § 36 ust. 2 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy powinien objąć swoją analizą te rynki. Jednocześnie organ podniósł, że przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tegoż rozporządzenia i w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne przepis § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania. W związku zatem z faktem, iż wyceniana nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogę, to do porównań prawidłowo przyjęto transakcje podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W ocenie Wojewody, sporządzony operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. W świetle powyższego, za nieuzasadniony organ uznał zarzut dotyczący rozszerzenia badania rynku, wykraczając poza rynek lokalny. Organ zauważył, iż zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Wojewoda odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K[...] z dnia 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r. wskazał, że z uwagi na brak potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych przez biegłego, który je sporządził, dowody te nie mogły być wykorzystane w przedmiotowym postępowaniu i nie podlegały ocenie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia przez Starostę Strzeleckiego art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz wniosku strony o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Wojewoda wskazał, że organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania nie ma obowiązku występowania o przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeśli uznaje, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. W ocenie Wojewody, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP. W tym zakresie organ wyjaśnił, że odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91 Wojewoda wskazał, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji RP, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli. T[...], w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Wojewody, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 75 § 1 zdanie 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 2 i 3 i art. 138 k.p.a., oraz prawa materialnego, tj.: art. 18 specustawy drogowej, art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a także art. 151 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4, art. 153 § 1 u.g.n., § 4, § 36 ust. 4 i § 56 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalając skargę jako niezasadną, wskazał na wstępie, iż decyzja Wojewody O[...] wydana została na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tegoż organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowaniu było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a, orzeczenie to ma moc wiążącą zarówno dla stron, jak i orzekającego obecnie sądu. W wyroku tym uznano, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Przy czym, pomimo nakazania organowi I instancji dokonania analizy operatu szacunkowego, Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się już w kwestii prawidłowości sporządzonego operatu, uznając m.in., że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Stwierdził, że operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających, i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. W powyższym wyroku wskazano, iż powołane przez Wojewodę niejasności i braki uzasadnienia decyzji z dnia 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były jednak tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego też działania organu drugiej instancji w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia – zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej – nie mogą być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Op 101/15 zarzucono, że w decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ I instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w obecnie kontrolowanej sprawie. Jeśli w realiach sprawy organ I instancji nie sprostał powyższym wymogom, to Wojewoda O[...] mógł uzupełnić stanowisko Starosty w wymaganym zakresie. W istocie tak się też stało, ponieważ w zaskarżonej decyzji organ powołał i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, a następnie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego i zajął stanowisko we wszystkich spornych kwestiach. W ocenie Sądu I instancji, który związany pozostawał oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17, sytuacja skutkująca naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy podstawy tej oceny, jak również prawidłowo zastosował przepisy u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje sposób ustalenia ceny nieruchomości, a w konsekwencji wysokość odszkodowania jaka została ustalona na rzecz skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość. Istota sprawy sprowadza się więc do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości. Sąd uznał jednocześnie, że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że ostateczną decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. Starosta Strzelecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na trenie nieruchomości skarżącej. Z tego tytułu, zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, skarżącej przysługuje odszkodowanie. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania określa art. 134 ust. 1 u.g.n. Stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Jak wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1 wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podjęciu kosztowym. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość wynikową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dalej Sąd I instancji podkreślił, iż kluczowy dowód w sprawie stanowi operat szacunkowy, który w myśl art. 156 § 1 u.g.n. jest opinią o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. Operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, co jest podstawą określenia ceny. Operat stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Sąd zauważył, że rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2017 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M[...]. Organ nie zakwestionował wartość dowodowej tego operatu. Wojewoda stwierdził, że operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. W ocenie Wojewody, opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Ocenę tę Sąd I instancji w pełni podzielił. Dalej Sąd I instancji przedstawił powyższą opinię wskazując, iż biegła uwzględniła zarówno położenie, jak i otoczenie, sąsiedztwo – uzbrojenie oraz dostępność komunikacyjną szacowanej nieruchomości, w szczególności uwzględniła, że jest to nieruchomość niezabudowana, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem KDD – teren dróg gminnych (osiedlowe, dojazdowe) i stanowi projektowaną drogę gminną klasy D – dojazdową, która będzie łączyć dwie drogi publiczne – drogę gminną i drogę powiatową. Ustaliła również, że na części wycenianej działki rosną młode sosny, które nie przedstawiają wartości rynkowej i dąb, który posiada wartość użytkową i podlega wycenie. Nadto ustaliła, że od strony zachodniej i wschodniej działka graniczy z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, częściowo zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Dokonując z kolei wyboru sposobu szacowania nieruchomości biegła stwierdziła, że wyceniania nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła teren pod drogę gminną, osiedlową, dojazdową – KDD, więc zbadano rynek wykupu terenów pod drogi publiczne. Biegła wskazała, iż odnotowała tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę w 2015 r. w cenie 14,00 PLN/m2, wobec powyższego rozszerzono badanie o tereny powiatu strzeleckiego i opolskiego za okres od 2013 r. do marca 2017 r. Do wyceny biegała zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Stwierdziła również, że w badanym okresie nie zaobserwowano wyraźnych wahań poziomów cen nieruchomości podobnych do wycenianej, wobec tego nie zastosowano korekt z uwagi na trend czasowy. Do dalszej analizy biegła przyjęła 11 transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi dojazdowe, w których ceny kształtowały się w graniach od 10,00 zł do 24,00 PLN/m2. Biegła wyjaśniła, że tańsze ceny to drogi dojazdowe na peryferiach miejscowości, tereny słabo uzbrojone lub uzbrojenie oddalone, z kolei ceny droższe to tereny przy drogach dojazdowych w terenie zurbanizowanym, tereny uzbrojone, lepiej skomunikowane z dostępem do innych dróg. Na podstawie analizy rynku nieruchomości drogowych biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosiła w badanym okresie 17,66 PLN/m2. Wartość jednostkowa nieruchomości została przez biegłą określona na kwotę 18,40 PLN/m2, wartość drzewostanu na kwotę 63 PLN, natomiast wartość nieruchomości na łączną kwotę 57.158 PLN. W związku z tym odszkodowanie należne skarżącej, stosownie do posiadanego przez nią udziału w szacowanej nieruchomości, wyniosło 28.579 PLN. Dalej Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak aby organ administracji posiadał kompetencje do merytorycznego podważania operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. W sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie skorzystała z trybu zakreślonego w art. 157 u.g.n., ani też nie przedstawiła innego operatu stanowiącego kontrdowód do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zdaniem Sądu I instancji, nie są trafne zarzuty skargi, że ustalona wartość nieruchomości nie odpowiada jej rzeczywistej wartości. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na dwa odrębne operaty szacunkowe wydane w sprawie tj. z dnia 28 czerwca 2014 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 118.440 PLN oraz z dnia 17 września 2015 r., w którym wartość nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 71.770 PLN. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego powstania, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Operat taki nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia. Ustawodawca w art. 156 ust. 4 u.g.n. umożliwił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak warunkowo, tj. dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Przedstawioną w powyższym zakresie przez skarżącą argumentację Sąd I instancji uznał jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. Sąd I instancji podzielił także pogląd Wojewody, że nie był on zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości należy do inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego bezpodstawnego rozszerzenia badania rynku poza rynek lokalny. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej, która została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, i która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Trafnie Wojewoda wskazał, że wyceny nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, dokonuje się w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero, jeżeli jest to niemożliwe, przyjmuje się przeznaczenie gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Biegła, po przeprowadzeniu analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych, odnotowała jedynie dwie transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych i uznała, że na terenie powiatu brak jest odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami. W tym stanie rzeczy biegła prawidłowo rozszerzyła badanie rynku o teren powiatu opolskiego i strzeleckiego. Jako rynek lokalny należy natomiast przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa. Sąd I instancji podkreślił, że wynikający z powołanych przepisów porządek ustalania wartości rynkowej nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, Sąd I instancji stwierdził, iż skoro podstawą ustalenia odszkodowania była wartość rynkowa nieruchomości ustalona w zgodzie z szczegółowymi, poprawnie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, to nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, stwierdzono, że Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (vide: wyrok TK z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4). Reasumując Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów i nie naruszył art. 80 k.p.a. Organ wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dokonana w sprawie wycena nieruchomości zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana przez organy jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Końcowo wskazano, iż organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego organy sądy administracyjne nie są uprawnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiodła T[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania gruntownej oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., a także nieustosunkowanie się do kwestii kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającego sprzeciw od decyzji, od którego nie przysługiwał środek odwoławczy; 2. art. 153 w związku z art. 151a § 3 i art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, iż wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2017 r. wiążą w sprawie organ i Sąd, albowiem wyrok ten został wydany na skutek uwzględnienia wniesionego przez skarżącą sprzeciwu, tudzież został wydany na niekorzyść skarżącej, wbrew zasadzie reformationis in peius wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a., a wobec tego skarżącej nie przysługiwał na taki wyrok środek zaskarżenia, mimo że jego rzekomo wiążące uzasadnienie naruszało jej interes, co z kolei prowadzi do naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, który wprost wskazuje, iż postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, a wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznający wniesioną skargę, nie był bezrefleksyjnie związany wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 6 listopada 2017 r.; 3. art. 153 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż motywy, które legły u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17, uwzględniającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej Wojewody O[...], stoją w oczywistej sprzeczności z wiążącą zarówno Sąd, jak i organy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu z dnia 28 maja 2015 r., II SA/Op 101/15; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz nie dokonał żadnej własnej analizy w zakresie nowego operatu szacunkowego, co oznacza, iż nie orzekł merytorycznie o istocie sprawy, a sprawa została rozpatrzona wyłącznie przez Wojewodę O[...] jako organ II instancji, doprowadzając tym samym do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (nie przeprowadzono dwukrotnie merytorycznie postępowania, nie oceniono dwukrotnie dowodów, nie przeanalizowano dwukrotnie wszelkich argumentów w sposób rzeczowy i dogłębny); 5. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 zdanie 1 i art. 107 § 3 k.p.a., na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo że organ II instancji przyjął za podstawę wydanej decyzji operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, mimo iż w toku postępowania administracyjnego nieuwzględniony został wniosek dowodowy skarżącej z dnia 5 października 2017 r., powtórzony w odwołaniu od decyzji o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego oraz przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 6 kwietnia 2017 r., w powiązaniu z poprzednio wydanymi operatami szacunkowymi, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z uwagi na fakt, iż w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ był zobligowany do przeprowadzenie takiego dowodu; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezkrytycznie przyjęto ustalenia operatu szacunkowego, bez zbadania czy operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, pomimo że organ II instancji dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w tym, iż organ nie dostrzegł tego, że w nowym operacie szacunkowym nie zostały użyte do porównania nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, pomimo że organ II instancji dowolnie wydał decyzję, co znajduje wyraz w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, pomimo że organ II instancji błędne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienie zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 specustawy drogowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego nie dostrzeżono, iż organ II instancji bez rzetelnej analizy operatu i wniosków z niego wynikających przyjął znacznie zaniżoną wartość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; 2. art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, iż wydano decyzję wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony nowy operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania; 3. art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji publicznej nie były zobligowane do dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a jedynie strona skarżąca miała takie uprawnienie, mimo iż w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, a skarżąca złożyła stosowny wniosek dowodowy, a prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w przypadku złożenia przez stronę wniosku dowodowego z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, obliguje organ do zlecenia przeprowadzenia przez organizację rzeczoznawców majątkowych oceny operatów; 4. art. 153 § 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w badanym przez organ operacie szacunkowym przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego, przy metodzie korygowania ceny średniej, nie uwzględniono przy porównywaniu, ażeby porównywane nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie (98 m2 – 3766 m2); 5. art. 21 Konstytucji RP przez niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji naruszenie proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a celem inwestycji; 6. § 36 ust. 4 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu. iż jeżeli dopiero gdy rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas można, przy określeniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przepis ten jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, służy to bowiem w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego właściciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej; 7. art. 56 ust. 4 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, iż do operatu szacunkowego nie zostały dołączone istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, a w konsekwencji dostrzeżenie, iż organy administracji publicznej zobligowane były do wezwania rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia nowego operatu szacunkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które okazały się trafne i prowadziły do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada dostrzec, iż w toku badanego postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną przeprowadzone zostały trzy wyceny przedmiotowej działki. Pierwsza, z dnia 28 czerwca 2014 r., autorstwa K[...], która wyceniała ją na kwotę 118.440 PLN. Druga, z dnia 28 października 2015 r., także autorstwa K[...], szacowała nieruchomości na kwotę 71[...] PLN. Trzecia z kolei, z dnia 6 kwietnia 2017 r. autorstwa M[...], określała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 57.158 PLN. Na podstawie każdej w powyższych wycen organy administracji ferowały decyzje ustalające wysokość odszkodowania należnego współwłaścicielkom. Trzecia z powyższych wycen stała się podstawą ustalenia odszkodowania decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. Trafnie zauważa autor kasacji, iż rozbieżności pomiędzy tymi trzema wycenami są tak istotne, że nie sposób bezrefleksyjnie uznać, iż wycena autorstwa M[...]spełnia wymagania dowodu pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Natomiast samo odwołanie się do treści art. 156 § 3 i 4 u.g.n. i wskazanie, iż wyceny autorstwa K[...] utraciły przymiot aktualności i nie mogą być wykorzystywane dla szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, nie oznacza jeszcze, iż wyceny te nie stanowią materiału dowodowego badanej sprawy. Zostały one sporządzone w toku niniejszego postępowania na zlecenie organu I instancji dla tożsamego celu wyceny i na ich podstawie organy podejmowały rozstrzygnięcia ustalające odszkodowanie należne osobom wywłaszczonym. Brak ustalenia źródła rozbieżności w tak odmiennych wynikach przeprowadzonych wycen albo też brak potwierdzenia oceną dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który ostatecznie stał się podstawą ustalenia odszkodowania, nie pozwala uznać, iż organy ferując zaskarżone rozstrzygnięcie dysponowały materiałem dowodowym ustalonym w zgodzie z dyrektywą art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i poddanym wszechstronnej ocenie na podstawie analizy całego materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W kontekście wadliwie przeprowadzonej oceny dowodów, za trafny wypada także uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Trzeba bowiem dostrzec, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., II SA/Op 101/15 kontrolował decyzje organów oparte na pierwszej z ww. wycen przedmiotowej nieruchomości. Szacowała ona wartość nieruchomości na kwotę 118.440 PLN., a zatem ponad dwukrotnie wyżej, niż wycena będąca podstawą kwestionowanych aktualnie decyzji. Mimo to, ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podważył tej wyceny w całości i nie zanegował poprawności jej sporządzenia. Wskazał jedynie na potrzebę uzupełnienia operatu tej wyceny m.in. o charakterystykę i cechy rynkowe nieruchomości wybranych do porównania oraz dołączenie od dokumentów, które wykorzystane zostały przez rzeczoznawcę przy jego sporządzaniu. Pomimo tych wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku, organ I instancji nie uzupełnił ww. operatu K[...], lecz zlecił temuż rzeczoznawcy opracowanie nowej wyceny. Co prawda, podnoszony dla oceny powyższego zachowania organu I instancji zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., nie może być uznany aktualnie za trafny, a to wobec przeterminowania się tegoż operatu i braku możliwości jego wykorzystania dla wyceny przedmiotowej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), co stanowi o zmianie (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153), to jednak sądowa ocena tegoż operatu nadal winna stanowić punktu odniesienia dla wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego rozbieżności między opracowanymi w tym postępowaniu operatami. Brak wyjaśnienia istotnych różnic pomiędzy wycenami opracowanym w toku tego samego postępowania trafnie jest postrzegany przez autora kasacji jako źródło wątpliwości co do kluczowej okoliczności sprawy. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się także, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Kwestia istnienia, w okolicznościach konkretnego postępowania, uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny nieruchomości, podlega ocenie na tych samych warunkach co materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Nie można w tym zakresie poprzestać na samej deklaracji organu, iż nie dostrzega on wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny, i li tylko z tego powodu uznać, iż po stronie organu nie istniał obowiązek weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 u.g.n. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby, iż ocena niektórych okoliczności sprawy miałby wyłącznie charakter iluzoryczny, naruszając dyrektywy postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym wypada uznać, iż to istniejące w sprawie obiektywne okoliczności z zakresu wiadomości specjalnych, wywołujące wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, winny stanowić podstawę oceny, czy organ prawidłowo zaniechał przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a w szczególności, czy zasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu wnioskowanego w tym zakresie przez stronę postępowania. W okolicznościach badanej sprawy powyższa ocena musi być krytyczna, skoro w sprawie sporządzone zostały dla tożsamego celu trzy wyceny, których wnioski pozostawały w istotnym zakresie rozbieżne. Wszystkie operaty posługiwały się podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. Wycena K[...] z dnia 28 października 2015 r. i M[...] dnia 6 kwietnia 2017 r. szacowały grunt w oparciu o ceny nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, natomiast wycena autorstwa K[...]z dnia 28 czerwca 2014 r. odwoływała się do cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Wszystkie operaty nie stosowały korekty ceny z uwagi na upływ czasu od transakcji do wyceny, bowiem – jak wskazali rzeczoznawcy – nie zaobserwowano znaczących wahań poziomów cen tego rodzaju nieruchomości w badanych okresach. Powyższe okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż po stronie organów oceniających okoliczności sprawy winny powstać uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wniosków wynikających z wyceny przyjętej jako podstawa ustalenia odszkodowania, skoro przynajmniej jeszcze jedna wycena, wykorzystująca tą samą metodologię szacowania nieruchomości, określała jej wartość o blisko 25% wyżej, przy niezmienionym poziomie cen nieruchomości drogowych w okresie przyjętym do wycen. Akceptacja zaskarżonym wyrokiem zaniechania wyjaśnienia powyższych wątpliwości w toku postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 u.g.n., art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., a także art. 78 § 1 k.p.a., wobec nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym wniosku dowodowego zgłaszanego w tym zakresie przez stronę postępowania. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w zakresie wadliwej oceny doboru nieruchomości podobnych, a to z uwagi na zróżnicowanie powierzchni nieruchomości wycenianej i przyjętych do wyceny. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Jednym z podejść szacowania, umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne, wyrażnie opisane w ww. przepisach, a tym samym weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej powinna nastąpić na gruncie art. 80 K.p.a. Należy także zauważyć, iż "inną cechą" cenotwórczą w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazującą na podobieństwo jest także powierzchnia nieruchomości gruntowej (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 159/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje aby w operacie szacunkowym znalazło się wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości z uwagi na określone cechy podobne. Operat winien zatem zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości. Podobieństwo nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości i być niemożliwe do zweryfikowania przez organ i sąd administracyjny w zakresie w jakim nie odwołuje się do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Trafnie zauważa autor kasacji, iż w okolicznościach badanej sprawy takie wyjaśnienie nie nastąpiło i nie dotyczy to jedynie wielkości powierzchni działek przyjętych do wyceny, ale także takich cech jak stan prawny porównywanych nieruchomości i ich przeznaczenie (funkcja w miejscowym planie). Nie można natomiast potwierdzić trafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Przepis § 2 stanowi, iż przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Autor kasacji nie precyzuje, w czym konkretnie upatruje naruszenia tegoż przepisu, w szczególności nie podaje jakie składniki decyzji zostały pominięte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z kolei odnosząc się do § 3 należy dostrzec, iż celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych prowadzących organ do wydania określonego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentacji przemawiającej za jego zasadnością. Uzasadnienie decyzji winno z jednej strony umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu, z drugiej zaś winno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. O ile uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwiało sądowi administracyjnemu ocenę prawidłowości wydanej decyzji, a ta winna być krytyczna, o tyle nie realizowało zasady przekonywania. W aspekcie tym, zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. można uznać za uzasadniony. Powyższe nie stanowi jednak podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Norma ta odnosi się bowiem tylko do takich naruszeń przepisów postępowania, które mogą mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" i tylko takie naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest konstatacja, że gdyby nie było powyższego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna istotności tej nie próbuje nawet wykazać. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacje te definiują pojęcie sprawy administracyjnej, wskazując na przedmiot regulacji p.p.s.a. oraz określają funkcję sądów administracyjnych. Nie mają one charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjną, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie niezasadny jest, podnoszony w kontekście naruszenia ww. przepisów, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, choćby wskazujące na nie odniesienie się do określonych zarzutów strony, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. W badanej skardze kasacyjnej zarzuty takie zostały postawione. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 w związku z art. 151a § 3, art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim za wadliwe autor kasacji uznaje przyjęcie związania wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17. Wyjaśnienie tej kwestii wypada rozpocząć od wskazania, iż ww. wyrokiem uchylona została, w następstwie rozpoznania sprzeciwu skarżącej, decyzja kasacyjna Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2017 r. W motywach tegoż wyroku znalazło się wyraźne stwierdzenie, iż sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do rozstrzygania o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym sąd nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Nadto ww. wyrokiem krytycznie oceniono decyzję z dnia 9 września 2017 r. m.in. w zakresie, w jakim Wojewoda Opolski przesądził o istocie sprawy w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie w motywach wyroku z dnia 6 listopada 2017 r. wskazano, iż ocena operatu szacunkowego dokonana w decyzji kasacyjnej była błędem, a organ I instancji nie pozostawał nią związany. Powyższe kwestie należy przybliżyć aby wykazać jaki był rzeczywisty zakres oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku, którą niewątpliwie Sąd I instancji pozostawał związany, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Nie można jednak zgodzić się, iż ocena ta wychodziła poza ramy sprawy, której przedmiotem była ocena legalności decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, że pogarszała sytuację prawną skarżącej. Niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić w bardzo ograniczonym katalogu sytuacji. Przyjmuje się, iż ma to miejsce w razie uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona skarżąca, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: J.Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, Księga pamiątkowa E.Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). Jak już była o tym mowa, w motywach wyroku z dnia 6 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie tylko nie sformułował oceny prawnej, która odnosiłaby się do istoty sprawy, ale dodatkowo podważył tę ocenę sprawy, która została zawarta w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 2017 r. i która, w razie niezaskarżenia powyższej decyzji, mogła oddziaływać na ocenę sprawy przez organ I instancji. Nie można zatem zgodzić się z argumentem skargi kasacyjnej, iż ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 6 listopada 2017 r. determinowała ocenę niniejszej sprawy w sposób naruszający zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie można także zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż ocena wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2017 r. nie powinna być uwzględniona w badanym postępowaniu z uwagi na to, że została wyrażona w wyroku wydanym z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jakkolwiek w tym zakresie autor kasacji jako naruszony wskazał art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy, to jednak wyraźne odwołanie się do konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z zarzucanym naruszeniem art. 151a § 3 p.p.s.a., pozwala ową kwestię ocenić w postępowaniu kasacyjnym. W powyższym zakresie należy zauważyć, iż zasada instancyjności postępowania sądowego odnosi się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (vide: wyrok TK z dnia 13 lipca 2009 r., SK 46/08, OTK-A 2009/7/109; P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uwagi do art. 176). Wobec kwestii rozstrzyganych poza nurtem postępowania głównego, a zatem incydentalnie (wpadkowo), zasada ta znajduje zastosowanie jeżeli dotyczą one praw lub obowiązków podmiotu (vide: M.Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz LexisNexis 2014, uwagi do art. 176). Skoro rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości skorzystania przez organ odwoławczy z procesowych uprawnień kasacyjnych wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., nie prowadzi do sądowej oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a nadto nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron postępowania, to nie można oceny prawnej wyrażonej w takim wyroku dezawuować przez odwołanie się do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Ocena ta ma poza tym ograniczony charakter, tyczy bowiem jedynie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a więc nie wpływa na ocenę prawną odnoszącą się do istoty sprawy. Przechodząc z kolei do samej kwestii naruszenia art. 153 p.p.s.a. wypada dostrzec, iż związanie oceną, o której mowa w tym przepisie oznacza generalnie, że w toku późniejszego postępowania administracyjnego i sądowego nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna nie ma jednak charakteru absolutnego i wiążąca jest tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Traci ona moc wiążącą w razie zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czy choćby wzruszenia orzeczenia, w którym została zawarta (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153). Z powyższego punktu widzenia nie może budzić wątpliwości, iż operaty szacunkowe autorstwa K[...] z dnia 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r. ekspirowały z uwagi na treść art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i z tego powodu nie mogły aktualnie stanowić podstawy ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Brak możliwości wykorzystywania owych operatów dla celu ich sporządzona wynikał ze zmiany okoliczności faktycznych sprawy, w których wyrażona została ocena prawa zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Op 101/15. Spowodowało to jej dezaktualizację, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Jak już była o tym mowa powyżej, krytycznie należy ocenić działania organu I instancji podjęte po wydaniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r., polegające na zleceniu opracowania nowej wyceny, zamiast uzupełnienia operatu szacunkowego K[...] z dnia 28 czerwca 2014 r., mimo tego nie można uznać, iż późniejszymi wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ocenę tą naruszał. Upływ czasu od sporządzenia tegoż operatu prowadził do braku możliwości jego wykorzystywania dla wyceny nieruchomości, a co więcej, od momentu ekspirowania tegoż operatu utraciła moc wiążącą jego ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. Nieistotne jest zatem aktualnie, z jakich przyczyn operat ten nie został uzupełniony, a zamiast tego organ I instancji zlecił opracowanie nowej wyceny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż bezpodstawne jest obecnie oczekiwanie określenia warto...ści nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 czerwca 2014 r. Nie stanowi zatem naruszenia art. 153 p.p.s.a. zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku. Uwagi o mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego należy oddzielić od samego faktu sporządzenia trzech operatów szacunkowych w toku postępowania administracyjnego i ich oceny, w szczególności faktu dokonania takiej oceny ww. wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Fakty te nadal winny stanowić punktu odniesienia dla wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wartości szacowanej nieruchomości, w szczególności prowadzić do podjęcia działań mogących wyjaśnić rozbieżności między opracowanymi w tym postępowaniu operatami. Kwestie te i ich wpływ na ocenę zaskarżonego wyroku zostały już powyżej omówione. Nie jest także trafny zarzut naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 15 k.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i zaniechanie dokonania przez ten organ własnej analizy operatu szacunkowego. Kwestia zdatności decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 4 maja 2017 r. do rozstrzygania badanej sprawy, stała się przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Op 486/17. Ocena ta pozostaje wiążąca w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), a jej zakres wprost odnosi się do kwestii podniesionej w powyższym zarzucie. W motywach ww. wyroku szczegółowo przedstawiono zakres działań organu I instancji związanych z podjęciem decyzji z dnia 4 maja 2017 r., uznając, iż organ ten nie tylko zgromadził materiał dowody sprawy ale także zajął stanowisko co do prawidłowości operatu autorstwa M[...]. Jakkolwiek w ww. wyroku wskazano na określone procesowe wady tej decyzji, to jednak uznano, iż ich weryfikacja winna nastąpić w toku postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, który nie miał podstaw do tego aby uchylić tę decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. został z kolei sformułowany w niestaranny sposób, co uniemożliwia weryfikację legalności zaskarżonego wyroku na jego podstawie. Analogicznie wypada ocenić zarzuty kasacyjne naruszenia: art. 18 specustawy drogowej; art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej; art. 21 Konstytucji RP; "art. 153 § 1" (winno być: art. 153 ust. 1) u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Postawiony w 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 138 k.p.a. jest przepisem wynikowym na gruncie postępowania administracyjnego, dzieli się aktualnie na sześć paragrafów, zaś paragraf 1. na trzy punkty, regulujące odrębne rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Art. 18 specustawy drogowej dzieli się na trzynaście ustępów regulując zróżnicowane kwestie związane z odszkodowaniem za nieruchomości. Z kolei art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. dzielą się ustępy (do dwóch do czterech), zaś art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma charakter blankietowy i wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z kolei art. 21 Konstytucji RP podzielony został na dwa ustępy, regulujące odrębne kwestie prawne. Art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia określają na czym polega podejście porównawcze w szacowaniu nieruchomości, przy czym § 4 rozporządzenia dzieli się na 5 ustępów, charakteryzujących wycenę nieruchomości podejściem porównawczym i definiujących poszczególne metody wyceny stosowane w ramach tego podejścia. Zarzuty naruszenia ww. przepisów nie nadają się zatem do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przywołanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż przepisy tam przywołane, nie mają charakteru materialnoprawnego lecz procesowy. Przepisami postępowania są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem § 36 ust. 4 i "art. 56 ust. 4" (winno być: § 56 ust 4) rozporządzenia służą wyłącznie do określenia wartości nieruchomości, a więc do ustalenia okoliczności faktycznej sprawy, to nie stanowią norm materialnych określających prawa lub obowiązki strony, o których rozstrzyga organ. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia należy dostrzec, iż przedmiotowa nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy K[...] z dnia 20 lutego 2006 r. nr X[...]), obowiązującym w dniu wydania decyzji, w całości przeznaczona pod inwestycję drogową, oznaczona symbolem KDD – tereny dróg gminnych (osiedlowe, dojazdowe). W takiej sytuacji, to przepis § 36 rozporządzenia winien określać jej wartość (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2015r., s. 869; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wartość rynkową takich nieruchomości określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 in fine rozporządzenia). Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się zatem od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1816/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmienne stanowisko zupełnie pomija wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie pozostawia wątpliwości, iż spójnik złożony "chyba, że" oznacza, iż tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). W okolicznościach badanej sprawy nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stawiając zarzut naruszenia powyższego przepisu autor kasacji podniósł także kwestię określenia rynku, z którego winny pochodzić nieruchomości stanowiące podstawę szacowania nieruchomości. Zagadnienie to nie jest jednak regulowane powyższym przepisem, lecz § 36 ust. 2 rozporządzenia, który z kolei nie został w skardze kasacyjnej uznany za naruszony. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia wypada zauważyć, iż autor kasacji nie wskazał jakie istotne dokumenty wykorzystane przy sporządzaniu operatu nie zostały – w jego ocenie – dołączone do operatu. Podał co prawda jakie dokumenty zostały dołączone (protokół z badania ewidencji gruntu, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydruk księgi wieczystej nieruchomości, dokumenty podziału nieruchomości), ale brak wskazania, które dokumenty uważa nadal za brakujące, uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii w postępowaniu kasacyjny. Zarzut naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia tym bardziej nie nadaje się do uwzględnienia, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia istotności wpływu na wynik sprawy ewentualnego niezałączenia do operatu określonych dokumentów. Z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 zdanie 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 157 ust. 1 u.g.n. i art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a wobec zdezaktualizowania się operatu szacunkowego stanowiącego o wartości przedmiotowej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), także o uchyleniu decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej zarówno niniejszym wyrokiem, jak i niezakwestionowanej oceny prawnej zawartej w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), organ zleci opracowanie kolejnego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, a w razie powzięcia wątpliwości co do zdatności tegoż dowodu dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jako wyniku wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego sprawy i przy uwzględnieniu stanowisk stron postępowania w powyższym zakresie, wystąpi do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia takiego operatu (art. 157 ust. 1 u.g.n.). W razie potwierdzenia prawidłowości operatu w powyższym trybie, organ podejmie rozstrzygniecie w oparciu o ów dowód, motywując wydaną decyzję w sposób odpowiadający art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi, opłata od pełnomocnictwa, opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie w postępowaniu sądowym pełnomocnika skarżącej.