I OSK 155/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1501/18 o odrzuceniu skargi [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwanej dalej Komisją) z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego. Powyższe orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisja postanowiła: 1. zabezpieczyć postępowanie rozpoznawcze przed Komisją w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o stosownym numerze przez Sąd Rejonowy [...]; 2. zawiadomić o wydaniu postanowienia poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z dnia 30 maja 2018 r. Spółka wniosła o uchylenie ww. postanowienia, względnie o jego zmianę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Komisja na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 9 marca 2017 r.) w związku z art. 123 § 1 K.p.a. postanowiła: 1. odmówić uchylenia zabezpieczenia orzeczonego ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. 2. zawiadomić o wydaniu postanowienia poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Skargę na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła Spółka. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie. Odrzucając powyższą skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie oparte na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 10 ust. 4 tej ustawy postanowienia Komisji są ostateczne, a orzeczenie to nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie zostało ono również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Jest to rozstrzygnięcie incydentalne, które ma związek z uprzednim zabezpieczeniem prawidłowego toku administracyjnego postępowania rozpoznawczego, prowadzonego przed organem oraz wnioskiem Spółki o uchylenie zabezpieczenia. Nie przysługuje więc na kwestionowane rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego. Tym samym zdaniem Sądu podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a w związku z art. 166 P.p.s.a. przez: a. wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na skutek całkowitego zaniechania przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności przyczyn wniesienia przez stronę skarżącą skargi na postanowienie Komisji z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego orzeczonego postanowieniem Komisji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w postaci wpisu ostrzeżenia przez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...], prowadzi księgę wieczystą o stosownym numerze, a także stanowiska strony skarżącej co do dopuszczalności skargi na ww. postanowienie przedstawionego szczegółowo w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r.; b. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie o odmowie uchylenia zabezpieczenia – jako postanowienie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., skoro do tej kategorii postanowień zalicza się postanowienia wydawane wyłącznie na podstawie przepisów materialnoprawnych, a takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (np. art. 23 i art. 24 tej ustawy); c. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie o odmowie uchylenia zabezpieczenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, skoro akty administracyjne o analogicznej treści również obejmujące ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości lub jego uchylenie (np. wydawane na podstawie art. 159 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) podlegają kognicji sądu administracyjnego; 2. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia z pominięciem złożonego do akt sprawy stanowiska strony skarżącej co do dopuszczalności skargi na ww. postanowienie, przedstawionego szczegółowo w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r.; 3. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 oraz 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie jest tym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mimo że: (i) byt tego postanowienia ma samodzielny charakter i nie jest ono weryfikowane wraz z decyzją Komisji wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, a co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy, nadto pominięcie, że (ii) zabezpieczenie postępowania rozpoznawczego jest sprawą autonomiczną względem postępowania głównego – postępowania rozpoznawczego, bowiem wydanie postanowienia o zabezpieczeniu, o określonej treści wymaga spełnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 ustawy, a uchylenie postanowienia o zabezpieczeniu w postaci wpisu w księdze wieczystej wymaga spełnienia przesłanki ustawowej określonej w art. 24 ust. 1 ustawy (co stało się zbędna dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub wydano decyzję, o której mowa art. 29 ust. 1 pkt 1, 4 albo 5, a to rozstrzygnięcie nie jest pozostawione dyskrecjonalnej decyzji Komisji, gdyż przepis art. 24 ust. 1 ustawy nie posługuje się zwrotem "może"; 4. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i art. 23 ust. 1 ustawy w związku z art. 45 ust. 1, art. 184 oraz 2 i art. 64 ust. 1 – 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w polskim porządku prawnym możliwe jest nałożenie przez organ administracji publicznej na stronę zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości (a zatem ingerującego w najwyższym w stopniu w konstytucyjne prawa majątkowe), przy określeniu ustawowych przesłanek uchylenia takiego zakazu, bez możliwości poddania aktu administracyjnego ustanawiającego ten zakaz kontroli sądowej (przez sąd administracyjny), a tym samym pozbawienia adresata tego zakazu prawa do sądu w sprawie legalności tego zakazu, tj. w sprawie czy zaistniały ustawowe przesłanki do jego ustanowienia lub uchylenia (tj. czy stało się no zbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania) tego zakazu, a nadto, czy nie jest on nadmiernie dolegliwy dla adresata nawet z punktu widzenia celów postępowanie głównego, którego zabezpieczeniu ma służyć; a w konsekwencji naruszenie: 5. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że na postanowienie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postanowienie o odmowie uchylenia zabezpieczenia jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych złożyła Komisja. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Spółka uzupełniła skargę kasacyjną o zarzut nieważności postępowania, podnosząc, że na skutek naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 12 P.p.s.a., a także art. 163 § 2 P.p.s.a. uczestnicy postępowania: Miasto [...], M. M., S. J., którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wnieśli skargi zostali pozbawieni możności obrony swoich praw. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. i zawiadomienia z dnia 25 kwietnia 2018 r. na okoliczność, że wyżej wymienieni byli stronami postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku stron o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a wniosek strony w tym zakresie nie ma charakteru wiążącego, Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi potrzeba wyznaczenia rozprawy. Powodowałaby ona przede wszystkim niezasadne przedłużenie postępowania sądowoadministracyjnego, a dodatkowo w sprawie występuje wyłącznie zagadnienie prawne, co do którego strony niniejszego postępowania wypowiedziały się pisemnie. Zagadnienie to dotyczy zresztą wyłącznie dopuszczalności skargi i było ono już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w tożsamej sprawie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem zażalenie Spółki (sygn. akt I OSK 4209/18) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r. o odrzuceniu jej skargi na postanowienie Komisji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną powody, dla których oddalono zażalenie ww. postanowieniem pozostają aktualne również w odniesieniu do skarżonego postanowienia o odmowie uchylenia zabezpieczenia. Nie można również dostrzec w okolicznościach niniejszej sprawy przypadku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Po pierwsze, strona skarżąca wskazując na przesłankę "pozbawienia możności obrony swoich praw" nie odnosi jej do własnej sytuacji procesowej, ale innych podmiotów, które – jak wskazuje – brały udział w postępowaniu przed Komisją a zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. może podnieść tylko i wyłączenie strona, która została pozbawiona możności obrony "swych praw". Wynika to z przyjętej na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego koncepcji, że swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza wyłącznie strona tego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1683/10, 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 534/12, 5 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2130/12, 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2672/13, 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2534/14, 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2848/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, zauważyć należy, że ustawa z dnia 9 marca 2017 r. przewiduje szczególny tryb zawiadamiania stron postępowania o podejmowanych przez Komisję czynnościach (art. 16), co stosownie do art. 33 § 1 a P.p.s.a. ma wpływ na krąg uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Dodatkowo w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest też pogląd, że status uczestnika postępowania na prawach strony i związane z tym uprawnienia procesowe przysługują uczestnikowi postępowania administracyjnego dopiero od momentu skutecznego wniesienia skargi tj. gdy nie jest ona obarczona brakami formalnymi i fiskalnymi ani nie podlega odrzuceniu z innych przyczyn. Wskazuje się, że odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, które w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną osób, które w przypadku jej skutecznego wniesienia byłyby uznane za uczestnika postępowania w myśl art. 33 § 1 P.p.s.a. Są one wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie można twierdzić, że odrzucenie skargi naruszy ich interes prawny (por. postanowienia NSA: z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 367/18; z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 75/18; z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 64/17; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 512/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oceniając następnie wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia innych przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. (zarzut 1). Uzasadnienie skarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś "całkowite zaniechanie przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności przyczyn wniesienia przez stronę skarżącą skargi (...)" – jak wskazuje skarżąca Spółka – wynika ze stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Odrzucając natomiast skargę, Sąd kończy sprawę formalnie, z uwagi na nieusuwalne przeszkody procesowe do jej rozpoznania i nie ocenia merytorycznych okoliczności wydania skarżonego aktu. Trudno również uznać uzasadnienie Sądu pierwszej instancji za wadliwe tylko z tego powodu, że nie odniesiono się w nim na zasadzie analogii do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydawanych w tym postępowaniu postanowień. Z przyczyn powyższych Sąd pierwszej instancji nie musiał również odnosić się do przedstawianych w sprawie stanowisk strony skarżącej, w tym w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r., tj. repliki do odpowiedzi na skargę, a co z kolei czyniło niezasadnym drugi zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 w związku z art. 166 P.p.s.a. (zarzut 2). Przechodząc do oceny stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na trzy rodzaje postanowień. Pierwsze dotyczy postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, drugie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty i trzecie postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień tam wymienionych. Nie budziło wątpliwości, że skarżone postanowienie Komisji nie należało ani do pierwszej, ani trzeciej grupy. Zdaniem skarżącej Spółki jest to natomiast postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z tym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów. Należy zwrócić uwagę, że klasyfikowanie tej kategorii postanowień budziło w literaturze znaczne trudności. Jak wskazywano, z takimi postanowieniami mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo, gdyż organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Z drugiej jednak strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym istnieje grupa postanowień, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną, chociaż na większość takich postanowień służy zażalenie (E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski. Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004 r., str. 57 – 58 oraz T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, str. 65 – 66). Zdaniem również części doktryny, a na co powołuje się również strona skarżąca, podstawa prawna do wydania tego typu postanowień może wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, str. 58). Trudno jednak uznać, aby przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., na podstawie którego Komisja wydała skarżone postanowienie, miał taki charakter. Przepis ten reguluje, jak sam wskazuje, możliwość uchylenia udzielonego w sprawie zabezpieczenia, "jeżeli stało się ono zbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub wydano decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 4 albo 5". Jest zatem, podobnie jak art. 23 ust. 1, przepisem o charakterze proceduralnym (formalnym). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną "postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty" powinno prowadzić do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego poprzez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Powinno zatem rozstrzygać sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a więc określać uprawnienia i obowiązki wynikające z określenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Takiego charakteru nie ma natomiast skarżone postanowienie Komisji, wydane na podstawie przepisu proceduralnego. W tym stanie sprawy, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji niedopuszczalność wniesionej w sprawie skargi. Podniesione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (zarzut 3) oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 45 ust. 1, art. 184 oraz art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zarzut 4) i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zarzut 5), z uwagi na powyższe, okazały się być niezasadne. Wbrew natomiast argumentacji skargi kasacyjnej nie można uznać, aby przedmiotowe postanowienie Komisji ingerowało "w najwyższy sposób" w konstytucyjne prawo własności, skoro ma ono charakter czasowy, a jego celem jest zapobieżenie sytuacji powodującej stan nieodwracalności skutków prawnych badanej przez Komisję decyzji przed zakończeniem postępowania. Nie można również dopatrzyć się w takiej sytuacji naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa do sądu skarżącej. Prawo to nie ma charakteru absolutnego i nie gwarantuje stronie możliwości skarżenia oddzielnym środkiem odwoławczym każdego wydawanego w toku postępowania aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).