II OSK 531/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 285/18 w sprawie ze skargi E. C. i K. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 285/18 oddalił skargę E. C. i K. C. (dalej jako skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazaną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą) zobowiązał skarżących do wykonania w terminie do dnia 31 marca 2018 r. obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego w taki sposób aby nie przekraczała 10 m2. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że ostatnim wyrokiem zapadłym w tej sprawie był wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14, którym oddalono skargę skarżących na decyzję WINB z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącym wykonania rozbiórki budynku gospodarczego. Sąd wskazał, że PINB winien wdrożyć procedurę z art. 50 i art. 51 ustawy, gdyż wymiary budynku nie zgadzają się z wymiarami podanymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy. Jak wskazał, "skoro inwestor (...) zgłosił zamiar budowy budynków gospodarczych, a zrealizował budynek o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej) i budynek gospodarczy, to należy prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, drugie w stosunku do obiektu gospodarczego na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy". NSA wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 463/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Następnie organ II instancji podał, że stosując się do wiążącej oceny prawnej PINB wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce skarżących, zrealizowanego na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w dniu 18 marca 2004 r. obejmującego dobudowę przy istniejącym budynku gospodarczym budynku gospodarczego z gazobetonu o powierzchni zabudowy do 10 m2. PINB w trakcie przeprowadzonych w dniu 1 marca 2013 r. czynności kontrolnych ustalił natomiast, że powierzchnia spornego obiektu wynosi 13,98 m2 wraz z ociepleniem. Z kolei z operatu technicznego autorstwa uprawnionego geodety wynikało, że wymiary tego obiektu to 4.89 m x 2,45 m (powierzchnia zabudowy 11,98 m2). Organ odwoławczy stwierdził, że choć ww. ustalenia różnią się od siebie to zarówno w jednym jak i drugim przypadku powierzchnia zabudowy przekracza dopuszczalne 10 m2. Mając na uwadze, że zaistniałe odstępstwo od zgłoszenia można usunąć uznał, że PINB prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy. Podkreślił, że PINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nakazał skarżącym doprowadzenie w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Jednak wobec okoliczności, iż termin na wykonanie obowiązków nałożonych skarżoną decyzją upłynął WINB postanowił w tym zakresie orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyznaczając nowy termin do dnia 31 marca 2018 r. Odnosząc się na koniec do zarzutów odwołania WINB wskazał, że obiekt powstał na terenie, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, o czym stanowi § 36 uchwały Rady Gminy Czosnów Nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak zgłoszenie dokonane przez skarżących zostało przyjęte bez sprzeciwu. W ocenie organu II instancji istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności, dlatego też brak było podstaw aby podważać samą legalność budynku. Z kolei PINB nie miał obowiązku opisywać sposobu i technologii wykonania przez skarżących robót. Skarżący zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że związany jest oceną prawna i wskazaniami zawartymi w wyroku tego Sądu z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14. Jak stwierdził, w wyroku tym wskazano, że wobec treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy przy realizacji budynku gospodarczego większego niż podane w zgłoszeniu 10 m2, bo o pow. 13, 38 m2 postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy. Ponadto potwierdzono, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Inwestor wzniósł dwa odrębne - bo niepołączone ze sobą wewnętrznie budynki - które ocieplił styropianem. Oba obiekty posiadają otwory okienne. W pierwszym budynku na parterze mieści się kuchenka, łazienka, pokój z wejściem na poddasze, garaż oraz zadaszenie nad wejściem wsparte na słupie drewnianym. W drugim budynku urządzono pomieszczenie gospodarcze oraz pomieszczenie, w którym znajduje się podgrzewacz wody i umywalka. Na poddaszu - znajdującym się tylko nad pierwszym budynkiem - istnieje jedno pomieszczenie z dwoma oknami w szczytach. Budynki są nieogrzewane. Z materiału dowodowego wynika, że jako pierwszy wzniesiono budynek o funkcji mieszkalnej o pow. ok. 35 m2, na zgłoszenie dokonane w dniu 14 sierpnia 2002 r., a następnie zrealizowano drugi budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 (razem z ociepleniem), na zgłoszenie dokonane w dniu 18 marca 2004 r. Sąd zaznaczył, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w trybie art. 50 i art. 51 ustawy, zgodnie z oceną prawną zawartą we wspomnianym wyroku i zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż skarżący nie działali w warunkach samowoli budowlanej, bowiem legitymowali się skutecznym zgłoszeniem, od którego jedynie odstąpili poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy budynku. W tej sytuacji, trafnie nakazano im doprowadzić budynek do wymiarów podanych w zgłoszeniu, a niezbędne roboty budowlane w tym zakresie prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Przedmiotowy budynek nie jest połączony wewnętrznie z drugim budynkiem, na co wskazano w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. Sąd potwierdził także, że chociaż przedmiotowy obiekt powstał na terenie na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, to jednak istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności. Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucili: 1. nieuwzględnienie przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) w zw. z postanowieniem uchwały Rady Gminy Czosnów nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r., która w § 36 pkt 1 stanowi "zakaz zabudowy, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów i lokalizowania robót budowlanych oprócz prac związanych z regulacją i utrzymaniem wód"; 2. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 463/15 oraz bezpodstawną zmianę istoty tego wyroku przez organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, która z mocy prawa jest nieważna, ponieważ jest niewykonalna w związku z upływem wskazanego w niej terminu wykonania nałożonego nią obowiązku; 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, która z mocy prawa jest nieważna, ponieważ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 5. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem; 6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, uchylenie się od właściwej ich oceny oraz brak wyjaśnienia w tym zakresie; 7. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania, a w razie braku przesłanek do umorzenia postępowania o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizowania robót budowlanych na terenie, na którym zrealizowany został sporny obiekt budowlany, nie wyklucza możliwości nałożenia przez organ w ramach postępowania legalizacyjnego obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zatem chybiony jest również argument, że nałożone w tym zakresie na skarżących obowiązki naruszając prawo miejscowe, skutkują nieważnością zaskarżonej decyzji. Z treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary. Wobec powyższego, zarzut oparty na tej przesłance nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy, stąd powołany w skardze kasacyjnej art. 49b ust. 1 i 2 ustawy nie miał zastosowania. Art. 49b dotyczył bowiem obiektów budowlanych, które są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak łatwo zauważyć, przepis odnosi się tylko do tych obiektów budowlanych, które zostały objęte regulacją art. 29 ust. 1 i wymagają zgłoszenia, nie dotyczy zaś robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2, nawet jeżeli wymagają zgłoszenia. Oznacza to, że do robót budowlanych innych niż budowa, wymagających zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1, art. 49b nie ma zastosowania. Zastosowanie w takich przypadkach będą miały przepisy art. 50 i 51 ( por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1792/10, LEX nr 1134674). Stąd chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 36 pkt 1 uchwały Rady Gminy Czosnów z dnia 30 grudnia 2003 r. nr 32/X/03 oraz zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem skargi kasacyjnej wskazującym na naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 463/15. Zwłaszcza, że naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w wykorzystaniu przez organ w ramach prowadzonego ponownie postępowania protokołu oględzin spornego obiektu budowlanego, wykonanych w toku wcześniejszego postępowania, które zostało umorzone. W ocenie skarżących skoro Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu co do poszczególnych budynków, organy nadzoru budowlanego nie będą związane dokonanymi przez siebie ustaleniami poczynionymi we wcześniejszym, umorzonym postępowaniu, to oznacza, że nie mogą również wykorzystywać dowodów zebranych w tym postępowaniu w postaci protokołu oględzin. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 3116/18,LEX nr 2706008). Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Zatem materiały (dowody) zgromadzone przez organ w toku wcześniej prowadzonego postępowania, mogą być procesowo wykorzystane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji budynku gospodarczego. Na marginesie można jedynie zauważyć, że fakt przekroczenia wymiarów zrealizowanego budynku gospodarczego w stosunku do wymiarów wskazanych w zgłoszeniu, został również potwierdzony w operacie technicznym, zatem protokół oględzin nie był jedynym dowodem potwierdzającym ten fakt. Nadto skarżący nie dostarczyli żadnych dowodów, które podważałyby w tym zakresie ustalone przez organy okoliczności stanu faktycznego. Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu niezgodnego z prawem. W opinii skarżących kasacyjnie pracownicy organu nadzoru budowlanego nie byli uprawnieni do wykonania pomiarów budynku, którego to pomiaru powinien dokonać geodeta. Stąd w ich ocenie dowód w postaci protokołu oględzin jest niezgodny z prawem. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy, do zadań organów nadzoru budowlanego należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Na czym ta kontrola ma polegać, wyjaśniono w art. 84a. Zgodnie z tym przepisem (art. 84a) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji i sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. W ramach swoich uprawnień kontrolnych pracownicy organu nadzoru budowlanego mają zatem prawo dokonać pomiaru obiektu w celu ustalenia jego zgodności ze zgłoszeniem, a ewentualne błędy w pomiarach nie czynią wykonywanych przez nich czynności za niezgodne z prawem. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazany upływ terminu, który wyznaczył w decyzji organ na doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, nie powoduje nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3255/18 LEX nr 3267459). Niewykonalność musi przy tym istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie w dacie wydania decyzji nałożony na stronę skarżącą obowiązek był w pełni wykonalny. Natomiast Sąd pierwszej instancji zobligowany był badać zgodność zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym i prawnym na dzień jej wydania. Należy również zauważyć, że ustawa Prawo budowlane nie określa terminu wykonania obowiązku, który organ nakłada na inwestora. Robi to organ, wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Określając termin, organ musi mieć na uwadze zakres i charakter obowiązków, czynności lub robót budowlanych, do których zobowiązuje. Termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w decyzji (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08, LEX nr 558432). Odnosząc się do kolejnego zarzut kasacyjnego wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie naruszenia powołanego przepisu upatrują w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Stwierdzić należy, że zarzut taki mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie pominął jednak żadnych argumentów, które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.