IV SA/Po 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy K. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z [...] maja 2017 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") wydaną na wniosek P. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, projektowanego na terenie części działki nr [...] ark. [...], położonej w miejscowości D., gmina K.. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz przeniósł, na wniosek P. W., Decyzję WZ na rzecz P. F.. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. A. P. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją WZ, wskazując w uzasadnieniu, że jako właścicielka działki nr [...] objętej wpływem planowanej inwestycji, jest stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i powinna była brać udział w tym postępowaniu. Zaznaczyła, że w jej przypadku termin do złożenia wniosku o wznowienie ww. postępowania rozpoczął bieg [...] lipca 2017 r., kiedy to po powrocie z wakacji dowiedziała się od córki o wydaniu Decyzji WZ. Postanowieniem z [...] września 2017 r., znak [...], Burmistrz odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania Decyzji WZ, podkreślając na wstępie uzasadnienia, że kwestia legitymacji skarżącego powinna być zbadana jeszcze przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dalej wyjaśnił, że nie może zgodzić się z wykładnią dokonaną przez Wnioskodawczynię w przedmiotowej sprawie, że sama możliwość powstania w przyszłości ujemnych następstw realizacji inwestycji wystarczy, aby uznać, iż podmiot będący właścicielem działki, której mogą dotyczyć te następstwa, posiada interes prawny i można uznać go za stronę postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że Wnioskodawczyni powołała się na ograniczenia w dostępie do jeziora i lasu oraz na utratę walorów krajobrazowych, a zatem na art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, tymczasem nie da się obecnie stwierdzić przyszłych i ewentualnych oddziaływań planowanej inwestycji, których mowa w powołanych przepisach, na nieruchomości sąsiednie. Ponadto nie można uzasadniać istnienia interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tym, że interes taki występuje wobec wnioskodawcy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Te same interesy nie mogą bowiem być chronione dwukrotnie i przez to dwukrotnie rozpatrywane. Zażalenie na opisane postanowienie Burmistrza złożyła A. P., która wniosła o zobowiązanie tego organu do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż – jak stwierdziła – zgodnie z zasadami określonymi w art. 28 k.p.a. jest ona stroną postępowania, ponieważ: - realizacja inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku jednorodzinnego na działce nr [...], pomiędzy jeziorem Linie a wydzielonym terenem działek rekreacyjnych, dotyczy jej interesu prawnego, jak również interesów prawnych pozostałych właścicieli działek położonych na tym terenie, jako że dla celów rekreacyjnych niezwykle istotny jest swobodny dostęp do jeziora i pobliskiego lasu oraz walory krajobrazowe terenu; - Decyzja WZ jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2012 r. o utworzeniu [...] (w brzmieniu po nowelizacji uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] marca 2014 r.), bowiem zgodnie z ww. przepisem na terenie [...] wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości [...] m od linii brzegów rzek, a dwa cieki wodne oraz strumień, które wpadają do jeziora Dziećmiarki Małe, stanowią ciek naturalny i są rzekami. Na dowód tego Skarżąca załączyła do zażalenia opinię hydrologiczną Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego ("IMGW") z [...] września 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza, wskazując w uzasadnieniu, że w stanie faktycznym sprawy w pierwszym rzędzie należało rozważyć, na jakim etapie postępowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance z art. [...] § [...] pkt 4 k.p.a., należy badać przymiot strony. W ocenie SKO zmiana stanu prawnego (dodanie art. 61a k.p.a.) oraz najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne uzasadniają obecnie zaakceptowanie koncepcji, zgodnie z którą w takim wypadku badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie. Następnie – przesądziwszy, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. [...] § 2 k.p.a. – organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych, a także właścicielom tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej nieruchomości. W zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje tym podmiotom, których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji. Dalej SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, iż Wnioskodawczyni nie była traktowana w zakończonym postępowaniu jako strona. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Działka należąca do Wnioskodawczyni nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a sama inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny) nie jest zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko. Skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. P., zarzucając: 1) naruszenie prawa poprzez błędną i nie mającą uzasadnienia zarówno w przepisach, jak i orzecznictwie interpretację art. 28 k.p.a., i w konsekwencji uznanie, iż Skarżąca nie jest stroną postępowania, ponieważ działka rekreacyjna nr [...] będąca jej własnością nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], położoną w miejscowości D., gmina K., będącą przedmiotem sprawy; 2) wobec wadliwego ustalenia okoliczności opisanej w pkt [...] – naruszenie art. [...] § [...] pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżąca nie ma prawa wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej Decyzją WZ; 3) naruszenie art. [...] § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego dla ustalenia, iż planowana inwestycja nie jest zakwalifikowana jako inwestycja oddziałująca na środowisko; 4) naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie załączonego do zażalenia dowodu w postaci opinii hydrologicznej IMGW z [...] września 2017 r. W związku z wymienionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i powtarzając, że nieruchomość należąca do Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, działka nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a sama inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny) nie jest zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko. Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r.: - Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Podkreśliła, że od wiosny w ogóle została pozbawiona dostępu do lasu, gdyż istniejąca dotychczas dróżka została zawalona kłodami drzewa składowanymi w związku z rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych . Ponadto podniosła, że SKO w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniosło się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a jedynie arbitralnie i, zdaniem Skarżącej niezasadnie, stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę Skarżącej. Tymczasem, w ocenie Skarżącej, ma ona interes prawny w sprawie. Skarżąca złożyła do akt wydruki zdjęć, na okoliczność zobrazowania stanu zaawansowania robót na przedmiotowej działce, a także faktu utrudnionego dostępu do lasu i do jeziora spowodowanego tymi robotami; - pełnomocnik uczestnika postępowania P. F. (zwanego też dalej "Uczestnikiem"), r.pr. O. B., wniosła o oddalenie skargi. Oceniła, że Skarżąca ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Skarżąca nigdy bowiem nie dysponowała prawnym dostępem do lasu, gdyż dostęp ten odbywał się przez działkę, której właścicielem obecnie jest Uczestnik. Ponadto planowana inwestycja nie zalicza się do oddziałujących znacząco na środowisko, gdyż nie mieści się w wykazie zawartym w rozporządzeniu dotyczącym takich inwestycji. Zdaniem pełnomocnika, na działce Uczestnika mogą odbywać się jakieś prace porządkowe, ale inaczej, niż twierdzi Skarżąca, na pewno nie trwa tam budowa domu, bo nie ma jeszcze pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. [...] § [...] i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do takich zaliczają się niewątpliwie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. art. 149 § 4 w zw. z § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego – gdy decyduje się kwestia wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania – bada się przede wszystkim zachowanie ustawowego (art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a.) terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że termin ten – liczony od momentu dowiedzenia się przez Skarżącą od córki o fakcie wydania Decyzji WZ – został przez Skarżącą zachowany. Natomiast organy błędnie przyjęły, że na owym wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego dopuszczalne było ponadto badanie, czy Skarżąca ma interes prawny w złożeniu tego wniosku, a więc czy służy jej przymiot strony w postępowaniu, o którego wznowienie wnosi. Wbrew stanowisku organów, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest – tak jak w niniejszej sprawie – na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), to badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje, co do zasady już po wznowieniu postępowania administracyjnego. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy już z treści wniosku wynika, iż brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Godzi się zauważyć, że takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z 08 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, stwierdzając w nim, że: "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego" (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Bez wpływu na aktualność takiego stanowiska pozostaje podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 61a k.p.a. Także bowiem na kanwie tego przepisu obecnie przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeśli brak przymiotu strony jest u wnioskodawcy oczywisty (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 27.08.2015 r., II OSK 2302/14; z 18.11.2016 r., II OSK 330/15; z 07.02.2017 r., II OSK 1625/15; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15 – wszystkie dostępne CBOSA). Zdaniem Sądu z taką zaś sytuacją – "oczywistości" braku przymiotu strony u Skarżącej – wbrew sugestiom płynącym z uzasadnień kontrolowanych decyzji (zwłaszcza decyzji organu I instancji), nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem mówić o oczywistym (ewidentnym) braku przymiotu strony danego postępowania administracyjnego w odniesieniu do podmiotu, który składając wniosek o wznowienie tego postępowania powołuje się na własny interes prawny, i dla weryfikacji twierdzeń którego – tak jak w rozpatrywanej sprawie, w której przymiot strony zależy od określenia rodzaju i zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji, co zwykle jest kwestią sporną (czego dowodzi choćby ożywiona polemika pomiędzy Skarżącą a pełnomocnikiem Uczestnika na rozprawie sądowej) – niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (tu m.in. dokumentów dotyczących gabarytów i usytuowania projektowanej inwestycji oraz ewentualnych uciążliwości, jaki może ona powodować). Niewątpliwie wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 11.04.2017 r., II OSK 2025/15 – dostępne w CBOSA). W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z 11.04.2017 r., II OSK 2025/1; por. też wyroki NSA: z 17.04.2012 r., II OSK 191/12; NSA z 07.05.2013 r., I OSK 2185/11 – wszystkie dostępne w CBOSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takie badanie zostało przeprowadzone przez organy administracji już na wstępnym etapie analizy wniosku wznowieniowego Skarżącej i w konsekwencji – co najwyraźniej uszło uwagi organów obu instancji – w sprawie tej doszło do merytorycznego rozpoznania tego wniosku bez wymaganego, uprzedniego wznowienia postępowania. Tymczasem badanie przyczyn wznowienia postępowania – w tym przypadku zawierające się w pytaniu, czy Skarżąca jest stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji WZ, która bez własnej nie brała udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a., który w kontrolowanym postępowaniu został naruszony. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż godzi się zauważyć, że nawet w przypadku, jeśli organ administracji, po wznowieniu postępowania i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – co też będzie zobligowany uczynić Burmistrz, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – podtrzyma swoje przekonanie, że Skarżąca jednak nie posiadała deklarowanego interesu prawnego w sprawie zakończonej Decyzją WZ, to i tak będzie zobligowany orzec merytoryczne (a nie jak dotychczas: formalnie) w sprawie wznowieniowej, tj. w takim przypadku: odmówić uchylenia Decyzji WZ (por. wyrok NSA z [...].05.2010 r., II OSK [...], CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. [...] § [...] pkt [...] lit. c p.p.s.a., uchylił kwestionowane postanowienia organów obu instancji (pkt [...] wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § [...] p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości [...] zł.