II SA/Bk 537/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Regulaminu przyznawania pomocy młodzieży w ramach Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. oddala skargę. W dniu [...] maja 2018 r. Rada Powiatu B., na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2017 r., poz. 1868 ze zm., dalej: "u.s.p."), art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej: "u.s.o.") i § 4 ust. 3 Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania pomocy młodzieży w ramach Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. W § 2 tej uchwały Rada wskazała, że celem wsparcia jest wyrównywanie szans edukacyjnych młodzieży oraz wspieranie edukacji młodzieży poprzez ułatwienie skorzystania z oferty oświatowej szkół prowadzonych przez Powiat B. W kolejnym § 3 Rada wskazała, że pomoc dla młodzieży w ramach Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. realizowana jest poprzez refundację kosztów zakupu biletów miesięcznych na dojazd do szkoły środkami komunikacji publicznej uczniom klasy I szkół ponadgimnazjalnych i szkół ponadpodstawowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat B. W § 4 Rada ustaliła warunki refundacji, zaś w § 5 pkt 1 uchwaliła, że uczeń traci prawo do refundacji m.in. w przypadku zaprzestania nauki w szkole, dla której organem prowadzącym jest Powiat B. Kolejno, w § 6 ust. 2, wskazano, że obsługę wsparcia w ramach Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. zapewniają szkoły w oparciu o środki finansowe przekazane przez organ prowadzący na podstawie złożonej przez dyrektora szkoły informacji oraz, że szkoły prowadzą miesięczną ewidencję uczniów kwalifikujących się do uczestnictwa w Programie, zawierającą w szczególności: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, nr legitymacji szkolnej, cenę biletu miesięcznego, kwotę refundacji (ust. 3). W § 7 Rada wskazała, że: dyrektor szkoły zapewnia prawidłowość postępowania w zakresie składania wniosków, ich rozpatrzenia oraz wypłatę refundacji. Wzór wniosku stanowi załącznik do niniejszej uchwały (ust. 1), dyrektor szkoły stosownym zarządzeniem określi warunki organizacyjne realizacji zadania określonego w ust. 1 (ust. 2) i że dyrektor szkoły ponosi odpowiedzialność za prawidłowość danych przekazanych organowi prowadzącemu o ilości uczniów kwalifikujących się do uczestnictwa w Programie oraz o wysokości kwoty refundacji. Powyższą informację za dany miesiąc składa się do Starostwa Powiatowego w B., w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Refundacja nastąpi do końca danego miesiąca (ust. 3). W dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził, na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 2, § 3 i § 5 pkt 1 uchwały pominięto uczniów będących mieszkańcami powiatu lecz uczęszczających do innych szkół, niż te prowadzone przez Powiat B., jednocześnie rozszerzając ten krąg, o uczniów nie będącym mieszkańcami powiatu, a uczących się w szkołach znajdujących się na jego terenie. W ocenie organu nadzoru system wspierania edukacji dzieci i młodzieży winien traktować wszystkich uczniów, którzy mieszczą się w kręgu uczniów klas I szkół ponadgimnazjalnych i szkół ponadpodstawowych, zamieszkałych na terenie Powiatu, na tych samych zasadach, w szczególności ze względu na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.s.p., które przemawiają za ograniczeniem kręgu osób uprawionych do uzyskania wsparcia ze środków pozostających w dyspozycji powiatu, do jego mieszkańców. W tym względzie organ nadzorczy powołał się również na art. 90t ust. 4 u.s.o. konstatując, że organ stanowiący Powiatu B., nie posiada kompetencji do modyfikowania kręgu osób uprawnionych do ww. pomocy, wskazując jako przesłankę fakt uczenia się w szkole prowadzonej przez Powiat, a nie fakt bycia jego mieszkańcem. Z tych samych powodów organ nadzorczy uznał za błędne także zapisy § 6 ust. 2 i 3 oraz § 7, które, w sposób niedopuszczalny nakładają obowiązki na dyrektorów szkół prowadzonych przez inne organy. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, delegacja z art. 90t ust. 4 u.s.o. nie przyznaje Radzie prawa do narzucania wnioskodawcom wzoru wniosku o refundację środków za zakup biletu miesięcznego, w związku z czym organ uznał § 7 uchwały za przekraczający zakres delegacji ustawowej i będący istotnym naruszeniem prawa. Organ nadzoru wyjaśnił przy tym, że informacje, dotyczące wymogów ubiegania się o pomoc, powinny być zawarte w treści uchwały, zaś wzór wniosku może zostać uznany jedynie jako forma pomocy dla wnioskodawcy, która ma na celu ułatwienie złożenia poprawnego wniosku. Jednocześnie też wystąpienie o przyznanie pomocy, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych w uchwale, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może dyskwalifikować wnioskodawcy. Organ nadzoru wskazał ponadto, że Rada nie określiła wszystkich wymaganych art. 90t ust. 4 u.s.o. elementów regulaminu, w związku z czym nie wypełniła przyznanej jej delegacji ustawowej, co w konsekwencji przemawiało za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze złożył do tut. Sądu Powiat B., zarzucając mu naruszenie art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607, Dz.U. z 2006, nr 154, poz. 1107) oraz wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda nie uwzględnił samodzielności Powiatu, jego polityki edukacyjnej i roli jako organu prowadzącego szkoły oraz, że w interesie mieszkańców leży zapewnienie im dostępu do oświaty jak najbliżej domu, a tym samym utrzymanie istniejących szkół prowadzonych przez Powiat. Zakwestionowana uchwała miała natomiast na celu zainteresowanie młodzieży tymi szkołami, które znajdują się na terenie Powiatu. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada jednak najpierw przytoczyć brzmienie art. 79 u.s.p., określającego przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, wedle którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W związku z tym nakłada to na organ nadzoru obowiązek dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie powiatowym, w art. 79 ust. 5 stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy więc oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w tym akcie prawnym. A zatem do tzw. "istotnych naruszeń przepisów prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną ich treść - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Oznacza to, że organ w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu powiatu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda P. bezspornie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że postanowienia opisanej na wstępie uchwały Rady Powiatu B. w sposób istotny naruszają prawo, co w konsekwencji prawidłowo skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 90t ust. 4 pkt 1 u.s.o., stanowiącym podstawę materialnoprawą podjętej uchwały (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia), w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Powyższy przepis stanowi podstawę prawną określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, w tym stypendiów, o jakich mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o., jednakże po wcześniejszym przyjęciu programów wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1 pkt 1 i 2). W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. nie upoważnia powiatu do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze niż lokalny. Te same uwagi należy odnieść do możliwości określenia szczególnych warunków pomocy dzieciom i młodzieży. Stąd też przyjęte na mocy art. 90t ust. 4 u.s.p. szczegółowe warunki, służą realizacji między innymi lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży. Skoro zatem w przypadku Powiatu B. program może dotyczyć jedynie jego mieszkańców, to regulamin przyznawania pomocy młodzieży przyjęty na jego podstawie również musi odnosić się jedynie do mieszkańców tego powiatu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Regulamin przyznawania pomocy młodzieży w ramach Powiatowego programu wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży z terenu Powiatu B. przyjęty uchwałą Rady Powiatu B. Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. dotyczy określenia warunków pomocy w ramach program lokalnego w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że mógł on dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Powiatu B.. Tymczasem z treści § 2 pkt 2, § 3 i § 5 pkt 1 omawianej uchwały jednoznacznie wynika, że Regulamin (mimo, że inaczej określono to w jego tytule) adresowany jest do dzieci i młodzieży uczęszczającej do szkół, dla których organem prowadzącym jest Powiat B. Rację zatem ma organ nadzoru, że Rada Powiatu określając krąg adresatów ww. Regulaminu poprzez wskazanie jako przesłanki faktu uczenia się w szkole, której organem prowadzącym jest Powiat B., a nie faktu bycia mieszkańcem Powiatu B., dokonała modyfikacji kręgu osób uprawnionych do skorzystania z tego programu, niezgodnie z przyznanymi jej kompetencjami. Z jednej bowiem strony nastąpiło rozszerzenie kręgu beneficjentów programu na osoby nie będące mieszkańcami Powiatu B., a więc na osoby nie należące do lokalnej wspólnoty samorządowej. Z drugiej zaś strony nastąpiło jego zawężenie z uwagi na pominięcie uczniów będących wprawdzie mieszkańcami Powiatu B. lecz uczęszczających do innych szkół i placówek oświatowych niż te, które są prowadzone przez Powiat B.. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że Wojewoda P. zasadnie zakwestionował niniejszą uchwałę uznając ją za sprzeczną z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Powyższe postanowienia Regulaminu, w którym zdefiniowano ucznia w sposób abstrahujący od miejsca jego zamieszkania, wskutek czego uprawnienie do korzystania z programu może obejmować również uczniów niemających miejsca zamieszkania na terenie Powiatu B., narusza unormowanie art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale i także przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie powiatowym, skoro wykluczyło część mieszkańców wspólnoty samorządowej. W tym miejscu przypomnieć należy, że powiat wykonujący zadania własne jest władny czynić to tylko w takim zakresie, jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 u.s.p. tworzą jego mieszkańcy. Pamiętać również należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP stanowiącą, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną. A zatem przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Dodatkowo zauważyć też należy, że celem ustawy o systemie oświaty jest zabezpieczenie szeroko pojętego dobra dziecka i zagwarantowanie każdemu bez wyjątku uczniowi, jak najlepszych standardów edukacji w naszym państwie. Dlatego właśnie nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 90t u.s.o. było to, aby preferować jednych uczniów uczęszczających do szkół o określonych cechach. Najprawdopodobniej właśnie z tego powodu, w pełni świadomie, przepisy skodyfikowane w art. 90t u.s.o. odniesione zostały przez ustawodawcę do danego obszaru, a nie określonej grupy docelowej. Stąd też przyjąć należy, że w przypadku określenia szczególnych warunków wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży jedynym kryterium wyznaczającym tę pomoc jest kategoria mniejszych szans edukacyjnych (barier edukacyjnych). Oznacza to, że inne kryteria nie mogą być podstawą określania omawianych warunków. W szczególności kryterium takim nie może być fakt uczęszczania ucznia do szkół, dla których organem prowadzącym jest Powiat. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już w tym przedmiocie orzecznictwie sądów administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. I OSK 2128/17 oraz z dnia 27 stycznia 2010 r. I OSK 1465/09, a także wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2017 r. II SA/Rz 549/17, WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2015 r. II SA/Ol 1319/14, WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2014 r. III SA/Gd 800/14 i z dnia 24 listopada 2011 r. III SA/Gd 394/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2011 r., IV SA/Gl 25/11). Z tych samych powodów organ nadzoru słusznie uznał za błędne także zapisy § 6 ust. 2 i 3 oraz § 7, które w sposób niedopuszczalny nakładają obowiązki na dyrektorów szkół prowadzonych przez inne organy. Ponadto, w ocenie Sądu, delegacja z art. 90t ust. 4 u.s.o. nie przyznaje Radzie prawa do narzucania wnioskodawcom wzoru wniosku o refundację środków za zakup biletu miesięcznego, w związku z czym organ prawidłowo uznał § 7 uchwały za przekraczający zakres delegacji ustawowej i będący istotnym naruszeniem prawa. Jak trafnie bowiem przyjął organ nadzoru informacje dotyczące wymogów ubiegania się o pomoc powinny być zawarte w treści uchwały, zaś wzór wniosku może zostać uznany jedynie jako forma pomocy dla wnioskodawcy, która ma na celu ułatwienie złożenia poprawnego wniosku. Rada nie jest bowiem uprawniona do stanowienia o treści wniosku. Jednocześnie rację też ma organ, że wystąpienie o przyznanie pomocy, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych w uchwale, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może dyskwalifikować wnioskodawcy. Sąd podziela ponadto stanowisko organu, że Rada nie zawarła w treści uchwały wszystkich wymaganych art. 90t ust. 4 u.s.o. elementów regulaminu, tj. trybu postępowania w sprawach przydzielenia pomocy dzieciom i młodzieży. Scedowanie zaś powyższych obowiązków określenia warunków organizacyjnych realizacji postępowania w zakresie składania wniosków, ich rozpatrywania oraz wypłatę refundacji na dyrektorów, w tym na dyrektorów szkół prowadzonych przez inne organy niż Powiat (§ 6 ust. 2), nie opowiada prawu. Obowiązujące w omawianym zakresie przepisy nie dają bowiem Radzie takich uprawnień. Natomiast niewypełnienie delegacji ustawowej jest uznawane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia pełnej regulacji poprzez brak zawarcia w treści uchwały chociażby jednego z obligatoryjnych jej elementów, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (tak m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. II SA/Gl 1777/13). Powyższy pogląd Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. Skoro zatem Rada nie tylko nie wypełniła przyznanej jej delegacji ustawowej, ale i również uczyniła to z jej przekroczeniem przyjąć należy, że zaskarżona uchwała winna była być wyeliminowana z obrotu prawnego, co też prawidłowo uczyniono w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Z wyżej podanych przyczyn argumenty skargi mające na celu wykazanie, że organ posiadał kompetencje określenia kręgu beneficjentów programu w sposób podany w zaskarżonej uchwale, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim twierdzenie, że celem wprowadzenia zakwestionowanych postanowień było zachęcenie młodzieży do wyboru szkół prowadzonych przez Powiat B. w związku ze spadkiem zainteresowania tego typu ofertą edukacyjną nie znajduje oparcia w omawianych przepisach prawa. Jak słusznie bowiem zauważył organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę, celem programu lokalnego (a także i regulaminu określającego przyznawania pomocy w ramach tego programu) nie jest promowanie szkół prowadzonych przez powiat, lecz wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży na terenie Powiatu B. Takich kompetencji nie można również wyprowadzić z treści art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, albowiem przepis ten nie daje uprawnień do określania kręgu uprawnionych w sposób dowolny, sprzeczny z prawem, w tym konstrukcyjną zasadą określoną w art. 32 Konstytucji RP, która wyraża się w konkretnym przypadku w równym traktowaniu wszystkich mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.