I OSK 291/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 662/16 w sprawie ze skargi A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] października 2005 r. nr [..] w przedmiocie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Rady Miejskiej w [..] od A.M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Bk 662/16 oddalił skargę A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] października 2005 r., nr [..] w przedmiocie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Miejska w [..] w uchwale z dnia [..] października 2005 r., nr [..] w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata, w § 14 uregulowała wysokość opłaty adiacenckiej. A.M. w dniu 18 lipca 2016 r. wezwała Radę Miejską w [..] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [..] października 2015 r., w szczególności sprzecznego z prawem jej § 14. Rada Miejska w [..] nie podjęła uchwały w sprawie tego wezwania. W związku z powyższym w dniu 8 września 2016 r. A.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie do jej treści § 14 określającego wysokość stawki opłaty adiacenckiej niezgodnie z prawem, tj. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także normami rzędu podustawowego tj. § 138, § 135 i § 139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, co w konsekwencji skutkowało określeniem w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, w jakiej stanowi podstawę do ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżona uchwała została zmieniona, a kwestionowany skargą § 14 uchwały został uchylony z dniem [..] marca 2016 r. przepisem § 3 ust. 1 uchwały Nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. [..]). Zdaniem organu, kwestionowany § 14 uchwały został wydany i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z normy przepisu art.146 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu, pominięcia wskazania podstawy prawnej aktu stanowienia prawa miejscowego nie można utożsamiać z brakiem istnienia takiej podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając wniesioną skargę uznał, że pominięcie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 146 ust. 2 u.g.n. nie jest naruszeniem prawa mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Taki bowiem skutek mogłyby odnieść jedynie istotne naruszenia prawa. W ocenie Sądu, okoliczność pominięcia niektórych przepisów, w przypadku gdy podstawę prawną aktu określa kilka przepisów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie stanowi wady kwalifikowanej skutkującej nieważnością aktu, w sytuacji istnienia przepisu prawa umocowującego organ do podjęcia zaskarżonej uchwały. Istotnym naruszeniem prawa byłoby, gdyby rada gminy podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, albo też wadliwie zastosowała przepis prawa będący podstawą prawną jej podjęcia. Odnośnie do naruszenia Zasad techniki prawodawczej Sąd stwierdził, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasad konstytucyjnych można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, a takie naruszenie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd stwierdził, że nie jest związany poglądem Sądu wyrażonym w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Bk 183/13. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.M. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie do jej treści § 14, określającego wysokość stawki opłaty adiacenckiej, niezgodnie z prawem, tj. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy o samorządzie gminnym, a także normami rzędu podustawowego: § 135, § 138, § 139 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, co w konsekwencji skutkowało określeniem w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty adiacenkiej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując na poglądy orzecznictwa, poddano pod wątpliwość, aby naruszenie zasad techniki prawodawczej mogło być naruszeniem nieistotnym, podkreślając, że podstawa prawna jest obligatoryjnym elementem aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. a więc przepisu wyposażającego Sąd I instancji w kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający wniesioną skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Również w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do treści art. 151 p.p.s.a. Nie mógł zatem stanowić skutecznego zarzutu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd orzekający art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie mógł także być skutecznym zarzutem skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446) sformułowany także jako zarzut jego niezastosowania przez sąd administracyjny. Określonym w tym przepisie skutkiem sprzeczności uchwały z prawem jest stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Przepis ten bez wątpienia nie mógł być błędnie "niezastosowany" przez Sąd w wydanym wyroku. W sytuacji, gdy intencją strony skarżącej kasacyjnie było odniesienie się do materialnoprawnych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wykazanie, że okoliczności przez nią podnoszone uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie ze względu na jej sprzeczność z prawem, konieczne było podniesienie – w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. – zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z jednoczesnym ustosunkowaniem się do wykładni użytych w tych przepisach pojęć "sprzeczność z prawem" oraz "nieistotne naruszenie prawa" oraz sposobu ich odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677). W realiach niniejszej sprawy wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się na argumentacji odnoszącej się do uchybień w zakresie oceny zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), a konkretnie załącznika do tego rozporządzenia. Ponadto skarga kasacyjna zarówno w tym zakresie, jak i w części, w której nawiązuje do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy o samorządzie gminnym (z uwzględnieniem przez NSA, że w istocie chodziło o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami) w żadnej mierze nie podważyła stanowiska Sądu o nieistotnym naruszeniu prawa w uchwale Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] października 2005 r.) poprzez niepowołanie w jej treści obiektywnie istniejącej normy prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej (przy czym samego istnienia takiej normy strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje). Stanowisko ograniczające się wyłącznie do polemiki z rozumieniem "istotnego naruszenia prawa" przyjętym przez Sąd I instancji, bez wykazania błędu w rozumowaniu Sądu i wpływu tego błędu na wynik sprawy, nie mogło czynić skutecznymi podniesionych zarzutów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.