I OSK 697/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1050/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Leżajskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1050/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów (dalej także jako Gmina) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej także jako Wojewoda) z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 12 sierpnia 2013 r. Z. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej także jako Prezydent) o zwrot nieruchomości położonych w Rzeszowie oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...], objętych w dniu zbycia wykazem hipotecznym [...] dawnej księgi gruntowej oraz działki nr [...] i nr [...], pod numerem księgi wieczystej [...]. W związku z przedmiotem postępowania Wojewoda postanowił [...] kwietnia 2014 r. wyłączyć Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwienia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Leżajskiego (dalej także jako Starosta). Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta orzekł: - w pkt. 1 o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości położonej [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0338 ha oraz nr [...] o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr [...], objęte KW nr [...] stanowiące własność Gminy, – w pkt. 2 odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w obrębie [...], powstałej z podziału działki nr [...], – w pkt. 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 17.017,99 zł, – w pkt. 4 o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności, – w pkt. 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, – w pkt. 6 zaś, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 i 4, art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez brak uznania w decyzji kosztów wynikających z przeprowadzonych inwestycji poczynionych na zwracanej nieruchomości oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Z kolei Z. M. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 26, dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, pomimo braku należytego wyjaśnienia sposobu zagospodarowania części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...] oraz tego czy stanowi ona część drogi publicznej. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną stanowi przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organowi nakazał prawidłowo wyznaczyć północną granicę działki nr [...], zgodnie z przebiegiem pasa drogowego oznaczonym na załączniku graficznym do pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie z 19 lutego 2015 r. oraz ponownie dokonać obliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, zastrzegając konieczność zabezpieczenia wierzytelności Gminy przez ustanowienie hipoteki. W piśmie z 13 sierpnia 2015 r. D. K. oraz Z. M. poinformowali, że Z. M. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 22 lipca 2015 r. zbył spadek po M. N. zmarłej 9 sierpnia 1975 r., w tym roszczenie o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, na rzecz D. K. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta orzekł: – w pkt 1 o zwrocie na rzecz D. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0317 ha oraz nr [...] o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr [...], obręb [...] obj. KW nr [...] (dalej również jako: przedmiotowa nieruchomość) stanowiące własność Gminy, – w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w obrębie [...], powstałej z podziału działki nr [...], – w pkt 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16 206,52 zł, – w pkt 4, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego, – w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, – w pkt 6, że wierzytelność Gminy w kwocie 16 206,52 zł podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzedniego właściciela. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina, zarzucając organowi naruszenie art. 140 ust. 2 u.g.n., przez zaniżenie wysokości odszkodowania. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. Rep. A nr [...] M. N., z domu M., zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki o numerach: [...], [...], [...], [...] położone w Rzeszowie w rejonie ul. O., z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że dawne działki o numerach: [...], [...], oraz część [...] położone w Rzeszowie odpowiadają obecnie części działki nr [...] o pow. 4,0026 ha, położonej w Rzeszowie w obrębie [...]. Decyzją z [...] grudnia 1991 r. Wojewoda potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy. Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie. Wojewoda podzielił zarówno ustalenia jak i wnioski organu pierwszej instancji, że na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Na podstawie przeprowadzonych 27 maja 2014 r. oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości Wojewoda stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr [...] stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Na podstawie mapy zasadniczej Wojewoda stwierdził, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr [...] odpowiadająca obecnie działce nr [...] nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] oraz fragment działki nr [...], stanowi obecnie działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Na podstawie mapy zasadniczej organ stwierdził, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. W świetle powyższego Wojewoda za bezsporny uznał fakt, że działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z [...] grudnia 1967 r. Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania za zwróconą nieruchomość Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 30 września 2015 r. na kwotę 16 206 zł. Wartość rynkowa zwracanych działek wynosi 1 454.846 zł. Sporządzony operat odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a skarżąca Gmina nie przedłożyła innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina, domagając się jej uchylenia w zakresie w jakim utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez bezpodstawne przyjęcie, że przy dokonywaniu rozliczeń powinny być brane pod uwagę wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego. Wskazała na niejednolite w tym zakresie orzecznictwo, powołując wyroki, które potwierdzają prawo gminy do zwrotu nakładów nieponiesionych na realizację celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że inwestycje zrealizowane na spornych nieruchomościach zostały zrealizowane niezgodnie z celem wywłaszczenia, a ponadto po złożeniu wniosku, w związku z czym obciążenie spadkobiercy po byłym właścicielu nieruchomości odszkodowaniem stanowiącym nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia zrealizowane po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości byłoby niewłaściwe. W wyroku z 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 217/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wymienione. W konsekwencji uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2016 r. oraz decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. i orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że organy obu instancji przyjęły legitymację wnioskodawcy D. K. w tej sprawie w związku z zawartą przez niego 22 lipca 2015 r. umową sprzedaży spadku po M. N. ze Z. M.. Spadek po M. N. został prawomocnie stwierdzony przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowieniem z [...] listopada 2012 r. [...]. Z treści umowy wynikało, że w skład spadku wchodziło m.in. roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał na uregulowania zawarte w art. 1051 i n. k.c. dotyczące umowy zbycia spadku oraz stanowisko doktryny w tym zakresie. Wywiódł, że na tle zbycia spadku lub udziału w nim może powstać wątpliwość co do zbycia spadku przez jedynego spadkobiercę, w takim przypadku bowiem, z chwilą definitywnego nabycia spadku, spadek jako odrębna masa majątkowa przestaje istnieć, staje się majątkiem osobistym uprawnionego, co zdaje się wyłączać możliwość zbycia spadku lub udziału w nim na podstawie art. 1051 k.c. Zdaniem Sądu w pewnych sytuacjach można jednak przyjąć dopuszczalność zbycia spadku, ma ono sens przed faktycznym zatarciem odrębności masy spadkowej (M. Pazdan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, s. 991). Za dopuszczalne należałoby uznać zbycie spadku przed uzyskaniem stwierdzenia nabycia spadku lub sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli spadkobierca traktuje spadek jako odrębną masę majątkową. Jeżeli jednak postanowienie zostanie wydane lub akt zostanie sporządzony i nastąpi włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy, przedmiot zbycia (spadek) przestaje istnieć (tak Elżbieta Niezbecka w Komentarzu do k.c. pod red. A. Kidyby art. 1051 k.c., LEX). Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym wątpliwości co do ważności (skuteczności) umowy sprzedaży spadku na rzecz D. K. mogą zostać rozstrzygnięte przed sądem powszechnym. W związku z tym Sąd ten stwierdził, że rzeczą organów będzie zakreślenie stronom stosownego terminu do wytoczenia powództwa w przedmiocie ważności (skuteczności) przedmiotowej umowy, pod rygorem zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd ten stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo podstawowej przesłanki w tego typu sprawie, tj. celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.) Art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. M. N. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr: [...], [...], [...], [...] położone w Rzeszowie w rejonie ul. O. z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Sąd wskazał, że organy ustaliły cel wywłaszczenia wyłącznie na podstawie opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 1966 r. Zupełnie pominęły pozostały bogaty materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie zwróciły uwagi na decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z [...] listopada 1967 r. na budowę stopnia wodnego i zalewu w Rzeszowie w rejonie "[...]". Istotne było to, że decyzja z [...] listopada 1967 r. została wydana przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa [...] grudnia 1967 r. Z powyższym ma związek także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r. o zezwoleniu na podział nieruchomości, dotycząca dawnych pgr [...], [...] i [...]. Zdaniem Sądu przesądza to o wadliwym ustaleniu podstawowej przesłanki w tego rodzaju sprawie, tj. celu wywłaszczenia i naruszeniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Z kolei odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., w sytuacji wątpliwej legitymacji osoby składającej wniosek o zwrot nieruchomości i błędnym ustaleniu celu wywłaszczenia Sąd uznał za przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. K.. Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 228/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądził od Gminy na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono jedynie w części decyzję organu drugiej instancji - w zakresie, w jakim decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił w całości zarówno decyzję Wojewody, jak i decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym stanowi wykroczenie poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134, wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2300/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ogólnikowa i lakoniczna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie pozwalała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się ten Sąd podejmując rozstrzygnięcie w omawianym zakresie. Uniemożliwiło to w konsekwencji dokonanie kontroli wyroku w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że podnosząc wątpliwości do ważności (skuteczności) umowy zbycia spadku po Marii N. przez Z. M. na rzecz D. K. Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia komentarza Elżbiety Niezbeckiej do art. 1051 k.c. W jego świetle dopuszczalność zbycia spadku jest wyłączona w przypadku wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia i włączenia spadku do majątku osobistego spadkobiercy, albowiem wówczas spadek przestaje istnieć. Sąd pierwszej instancji, nie powołując się na stan faktyczny sprawy, a jedynie w oparciu o treść komentarza stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przy czym Sąd ten nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób w jego ocenie nastąpiło włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy i z jakich przyczyn uznał, że spowodowało ono zespolenie spadku z majątkiem osobistym spadkobiercy, co uniemożliwia dokonanie czynności prawnej w postaci zbycia spadku. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji wymagało wykazania, że rzeczywiście sytuacja taka miała miejsce. Aby dokonać takiej oceny Sąd pierwszej instancji musiałby dysponować wiedzą choćby na temat masy spadkowej. Z uzasadnienia zaś nie wynika co legło u podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił cel wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została zbyta na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. (zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r.) przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W przypadku, kiedy decyzja wywłaszczeniowa nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, to cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych. O ile więc miał rację Sąd pierwszej instancji, że cel wywłaszczania może być ustalony nie tylko w oparciu o decyzję z [...] grudnia 1966 r., ale także w oparciu o pozostały zgromadzony materiał dowodowy, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w rzeczywistości cel wywłaszczenia był inny niż w określony decyzji z [...] grudnia 1966 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. można mówić jedynie w przypadku ustalenia stanu faktycznego wskazującego jednoznacznie czy cel wywłaszczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie czy został on zrealizowany. Brak ustalenia stanu faktycznego czyni przedwczesnym merytoryczną ocenę naruszeń przywołanego wyżej przepisu. Ponownie rozpoznając skargę Gminy Miasto Rzeszów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. uznał, że jest ona niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Wskazał, że skargą zakwestionowano decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2016 r., którą utrzymała ona w mocy rozstrzygnięcie Starosty Leżajskiego z [...] listopada 2015 r. w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (pkt 1) i ustalono podlegającą zwrotowi kwotę odszkodowania za nieruchomość (pkt 3). Sąd ten nie znalazł podstaw do kwestionowania legitymacji D. K., w szczególności poprzez podważanie skuteczności umowy sprzedaży spadku w oparciu o art. 1051 k.c. Jako prawidłowe Sąd pierwszej instancji ocenił ustalenia organów obu instancji w kwestii przekształceń geodezyjnych działek oznaczonych w chwili wywłaszczenia nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Działki o numerach: [...], [...], oraz część działki nr [...] położone w Rzeszowie odpowiadały części działki nr [...] o pow. 4,0026 ha, położonej w Rzeszowie w obrębie [...]. Decyzją z [...] grudnia 1991 r. Wojewoda potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy. Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie. Na potrzeby postępowania zwrotowego podzielono działkę [...] na działki [...], która odpowiada w całości działce [...] oraz działkę [...] odpowiadającą dawnej działce nr [...] oraz fragmentowi działki nr [...]. Zdaniem tego Sądu weryfikacja poczynionych przez organy ustaleń i ocen prawnych dotyczących celu wywłaszczenia również nie dała podstaw do zastrzeżeń. Z treści umowy sprzedaży z [...] grudnia 1967 r. oraz z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie (np. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r.) wynika, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a nieruchomość nabyto pod lokalizację składowiska materiałów w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku dało podstawę do oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat art. 136 i 137 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Stosownie do powołanych przepisów wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli nie zrealizowano na niej celu stanowiącego causę wywłaszczenia. Z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin wynika jednoznacznie, że na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr [...] stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr [...], odpowiadająca obecnie działce nr [...], nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] oraz fragment działki nr [...], stanowi obecnie działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji poczynione przez organy ustalenia nie pozostawiają cienia wątpliwości: działki oznaczone aktualnie nr [...] i [...] nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim było składowisko materiałów budowlanych w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok, co uzasadniało ich zwrot. Strona skarżąca, kwestionując zwrot przedmiotowych nieruchomości, nie podała żadnych argumentów, które w jej ocenie świadczyłyby o wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia organów w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Sąd ten wskazał, że w ocenie strony skarżącej organy miały obowiązek uwzględnić treść art. 140 ust. 4 u.g.n. i wysokość zwaloryzowanego odszkodowania powiększyć o nakłady, jakie poniesiono na zwróconą nieruchomość pomimo tego, że nie były one związane z celem wywłaszczenia. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej w tym zakresie. Wskazał, że powołane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są już reprezentatywne, albowiem linia orzeczenia w tej materii uległa zmianie. Aktualnie z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych wyłania się teza, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1323/13). Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1727/12). Sąd ten wskazał, że akta sprawy, a w szczególności pismo pełnomocnika Z. M. z dnia 12 maja 2014 r., daje podstawę do ustaleń, że gmina, już po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, poczyniła na niej nakłady niezgodne z celem wywłaszczenia: dokonano nasadzeń, zagospodarowano i urządzono ciągi komunikacyjne oraz ścieżki rowerowe, użyto materiałów budowlanych (k. 78 akt organu pierwszej instancji). Stosownie do art. 136 ust. 2 u.g.n., jeśli właściwy organ powziął zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia, obowiązany był zawiadomić o tym następców prawnych byłej właścicielki, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak aktywności w tym zakresie stanowi dodatkowy argument na rzecz takiego kierunku interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., który nie daje podstaw do żądania zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość, nie tylko w oderwaniu od celu wywłaszczenia, ale również już po zainicjowaniu postępowania o jej zwrot – wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 407/15; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. I OSK 205/16). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja – w zaskarżonym zakresie – odpowiada prawu i skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organy stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to pozytywna ocena Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wg uzasadnienia zaskarżonego wyroku była podstawą oddalenia skargi Gminy Miasto Rzeszów, 2. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 139 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż rozliczeniu podlegają tylko te nakłady na nieruchomość, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy zwrotowi podlega nieruchomość w stanie, w którym się znajduje w dniu zwrotu, czyli brak rekompensaty za poczynione do dnia złożenia wniosku o zwrot nakłady doprowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia poprzedniego właściciela. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe było prawidłowe oraz, że z postępowania tego wynika jednoznacznie, że na działkach nr [...] i [...] wynika jednoznacznie brak realizacji celu wywłaszczenia. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że celem wywłaszczenia była lokalizacja składowiska materiałów w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok. Aktualne zagospodarowanie działek objętych decyzją o zwrocie nie może być dowodem na to czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, zwłaszcza taki, jak składowisko materiałów. Podniosła, że stopień wodny na rzece Wisłok został wybudowany, co jest faktem powszechnie znanym. Brak jest w sprawie jakichkolwiek ustaleń czy nieruchomość była używana w przeszłości jako składowisko materiałów dla tej inwestycji. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. I OPS 6/03, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że cel poniesienia nakładów nie jest istotny. Ważne jest tylko, by zwiększały one wartość nieruchomości oraz, by były poniesione przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W dotychczasowym postępowaniu przesądzona została legitymacja D. K. do występowania w sprawie w charakterze strony na skutek umowy sprzedaży spadku (art. 1051 k.c.), jak również kwestia odmowy zwrotu części działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obr. [...] powstałej z podziału działki nr [...] . Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organy stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści umowy sprzedaży z [...] grudnia 1967 r. oraz z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie (np. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r.) wynika, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a nieruchomość nabyto pod lokalizację składowiska materiałów w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku dało podstawę do oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat art. 136 i 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n. Stosownie do powyższych przepisów prawa wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli nie zrealizowano na niej celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia. Przedwcześnie jednak Sąd ten uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podstawę do takiej oceny i ustaleń stanowiły oględziny ww. działek. Z oględzin tych wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr [...] stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr [...], odpowiadająca obecnie działce nr [...], nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] oraz fragment działki nr [...], stanowi obecnie działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe ustalenia poczynione przez organy administracji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że działki oznaczone aktualnie nr [...] i [...] nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim było składowisko materiałów budowlanych w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok, co uzasadniało ich zwrot. Sąd ten nie zwrócił jednak uwagi, że oględziny ww. działek będących przedmiotem zwrotu zostały przeprowadzone w dniu 27 maja 2014 r., a nieruchomość została zbyta na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej u.z.t.w.n. z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów budowlanych w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok. Niespornym jest, że inwestycja w postaci budowy stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok została zrealizowana. Wyjaśnienia zatem w sprawie wymagało czy istotnie, po nabyciu ww. nieruchomości przez Skarb Państwa umową z [...] grudnia 1967 r. nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia. Zważyć należy, że ww. nieruchomość została nabyta w związku z realizacją celu wywłaszczenia ponad pięćdziesiąt lat temu. Niespornym także jest, że inwestycja, w związku z realizacją której nieruchomość została nabyta, została już ukończona. Nie ulega zatem wątpliwości, że na przedmiotowych nieruchomościach nie może w dalszym ciągu znajdować się składowisko materiałów budowlanych potrzebnych do budowy stopnia wodnego i zapory na rzece Wisłok. W tej sytuacji oględziny przedmiotowych działek przeprowadzone w dniu 27 maja 2014 r. nie mogą być miarodajne do oceny czy na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel, na który przedmiotowa nieruchomość została nabyta. W wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 610/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób." Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09, zgodnie z którym to poglądem: "Wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia". (orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji (nabycia na podstawie umowy zawartej, jak w tym przypadku, art. 6 u.z.t.w.n.), a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, że zagospodarowanie mogło mieć miejsce po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n. W tej sytuacji należało przyjąć, że w dalszym ciągu organy rozpatrujące sprawę nie wyjaśniły i nie ustaliły czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel, na jaki nieruchomość została nabyta. Okoliczności tej niewątpliwie nie wyjaśniają oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 27 maja 2014 r., a więc prawie pięćdziesiąt lat po nabyciu nieruchomości i po zrealizowaniu inwestycji, w związku z realizacją której nieruchomość została nabyta. Okoliczność tę, rozpoznając ponownie sprawę, organy będą musiały wyjaśnić zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i poczynić prawidłowe w tym zakresie ustalenia. Powyższe czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zasadny również okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 139 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozliczeniu podlegają tylko te nakłady na nieruchomość, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Przepis zaś art. 139 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Problematyką wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1836/10, w którym wyraził pogląd, że: "Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na wywłaszczonej nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten wskazał, że: "(...) uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu powodujących zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139-140 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Analizując treść tego przepisu należy zaznaczyć, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 u.g.n. odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) w razie zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu właściciel, któremu zwracana jest taka nieruchomość, zwracał kwoty nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać. W myśl natomiast § 6 cytowanego rozporządzenia zwracana kwota nakładów podlegała rewaloryzacji uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza. Brak jest więc podstaw do oceny czy określone działania stanowią nakłady konieczne itp. Interpretując omawiane pojęcie nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji. Należy mieć bowiem na względzie, że pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej - została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym właśnie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie należy przywołać wyrażony w doktrynie przez T. Wosia pogląd, że "przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości." - T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007. W przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak specyficzna sytuacja, a mianowicie określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. w takiej sytuacji musi być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, jak zauważa się w powołanych wyżej orzeczeniach, powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). Pomijając już to, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a żądanie to ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41)." Rozważając kwestię prawidłowości rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, należy mieć na względzie wyżej przytoczoną wykładnię art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n., gdyby przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na przedmiotowej nieruchomości w istocie nie zrealizowano celu, dla realizacji którego nieruchomość została nabyta aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1967 r., a w związku z tym, że istnieją podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje, uznając, że rozstrzygnięcia w nich zawarte stanowią integralną całość. Rozpoznając ponownie sprawę organy winy mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a także to, że kwestia dotycząca odmowy zwrotu części działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obr. 207 Rzeszów – Śródmieście powstałej z podziału działki nr [...] (pkt 2 decyzji Starosty Leżajskiego z [...] listopada 2015 r.) została już przesądzona w dotychczasowym postępowaniu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.