II SA/Rz 1050/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] reprezentowanej przez r. pr. A. N. (dalej w skrócie: "Gmina") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Z. M. reprezentowany przez r. pr. R. K., wnioskiem z 12 sierpnia 2013 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1802/1 i nr 1803/1, objęte w dniu zbycia wykazem hipotecznym [...] dawnej księgi gruntowej oraz działki nr 1826 i nr 1825 objęte księgą wieczystą nr [...]. W związku z faktem, iż wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią własność Gminy, mając na uwadze art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") Wojewoda postanowieniem z 14 kwietnia 2014 r., wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę [...]. Starosta decyzją z [...] listopada 2014 r., orzekł: - w pkt 1 o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr 1761/37 o pow. 0,0338 ha oraz nr 1761/38 o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr 1761/36, objęte KW nr [...] stanowiące własność Gminy, – w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr 1761/39 położonej w obrębie [...], powstałej z podziału działki nr 1761/36, – w pkt 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 17.017,99 zł, – w pkt 4 o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności, – w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, – w pkt 6 zaś, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych. Gmina złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez brak uznania w decyzji kosztów wynikających z przeprowadzonych inwestycji poczynionych na zwracanej nieruchomości oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Z kolei Z. M. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 26, dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości pomimo braku należytego wyjaśnienia sposobu zagospodarowania części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr 1803/1 oraz tego, czy stanowi ona część drogi publicznej, ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną stanowi przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownym postępowaniu nakazał organowi prawidłowo wyznaczyć północną granicę działki nr 1761/37 zgodnie z przebiegiem pasa drogowego oznaczonym na załączniku graficznym do pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 19 lutego 2015 r. oraz ponownie dokonać obliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, zastrzegając konieczność zabezpieczenia wierzytelności Gminy przez ustanowienie hipoteki. Pismem z 13 sierpnia 2015 r. r. pr. R. K. działający w imieniu D. K. oraz Z. M. poinformował, iż Z. M. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2015 r. rep. A nr [...] zbył spadek po M. N. zmarłej 9 sierpnia 1975 r., w tym roszczenie o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, na rzecz D. K. Do pisma dołączył akt notarialny rep. A nr [...] potwierdzający zbycie spadku. D. K. podtrzymał w całości wniosek o zwrot działek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [...] listopada 2015 r., orzekł: – w pkt 1 o zwrocie na rzecz D. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1761/37 o pow. 0,0317 ha oraz nr 1761/38 o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr 1761/36, obręb [...] obj. KW nr [...] stanowiące własność Gminy, – w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr 1761/39 położonej w obręb [...], powstałej z podziału działki nr 1761/36, – w pkt 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16.206,52 zł, – w pkt 4, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego, – w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, – w pkt 6, że wierzytelność Gminy w kwocie 16.206,52 zł podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzedniego właściciela. W odwołaniu od tej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 u.g.n., przez zaniżenie wysokości odszkodowania. Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewoda, który decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. Rep. A nr [...] M. N., z domu M., zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki o numerach: 1802/1, 1803/1, 1825, 1826 położone w [...] w rejonie ul. [...], z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że dawne działki o numerach: 1803/1, 1825, oraz część 1826 położone w [...] odpowiadają obecnie części działki nr 1761/36 o pow. 4,0026 ha, położonej w [...] w obrębie [...]. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 1991 r., potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy. Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wojewoda podzielił zarówno ustalenia jak i wnioski organu I instancji, że na działkach nr 1761/37 oraz nr 1761/38 powstałych z podziału działki nr 1761/36 nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Na podstawie przeprowadzonych 27 maja 2014 r. oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości Wojewoda stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr 1803/1 stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Na podstawie mapy zasadniczej Wojewoda stwierdził, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr 1803/1 odpowiadająca obecnie działce nr 1761/37 nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr 1825 oraz fragment działki nr 1826, stanowi obecnie działkę nr 1761/38 (powstałą z podziału działki nr 1761/36), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Na podstawie mapy zasadniczej organ stwierdził, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. W świetle powyższego Wojewoda za bezsporny uznał fakt, że działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z [...] grudnia 1967 r. Rep. A numer [...] z roku 1967. Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania za zwróconą nieruchomość Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2015 r. na kwotę 16.206 zł. Wartość rynkowa zwracanych działek wynosi 1.454.846 zł. Sporządzony operat odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a skarżąca Gmina nie przedłożyła innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w niniejszej sprawie. Gmina w skardze do Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje decyzję organu I instancji dotyczącą zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez bezpodstawne przyjęcie, że przy dokonywaniu rozliczeń powinny być brane pod uwagę wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego. Wskazała na niejednolite w tym zakresie orzecznictwo, powołując wyroki, które potwierdzają prawo gminy do zwrotu nakładów nie poniesionych na realizację celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1812/11, czy wyrok z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 288/12). Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że inwestycje zrealizowane na spornych nieruchomościach zostały zrealizowane niezgodnie z celem wywłaszczenia, a ponadto po złożeniu wniosku, w związku z czym obciążenie spadkobiercy po byłym właścicielu nieruchomości, odszkodowaniem stanowiącym nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia zrealizowane po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości byłoby niewłaściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wymienione. W konsekwencji wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 217/16 uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. i orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji przyjęły legitymację wnioskodawcy D. K. w tej sprawie. Jedyny następca prawny poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. N. – Z. M., w toku postępowania zwrotowego zawarł w dniu [...] lipca 2015 r. z D. K. umowę sprzedaży spadku po M. N. w formie aktu notarialnego rep. A. [...] przed notariuszem B. C. w [...] (s.170, tom II akt organu I instancji). Spadek po M. N. został prawomocnie stwierdzony przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2012 r. I Ns [...]. Z treści aktu notarialnego wynikało, że w skład spadku wchodziło m.in. roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Dalej Sąd wskazał na uregulowania zawarte w art. 1051 i n. k.c. dotyczące umowy zbycia spadku oraz stanowisko doktryny w tym zakresie. Jednocześnie Sąd wywiódł, że na tle zbycia spadku lub udziału w nim może powstać wątpliwość co do zbycia spadku przez jedynego spadkobiercę, w takim przypadku bowiem, z chwilą definitywnego nabycia spadku, spadek jako odrębna masa majątkowa przestaje istnieć, staje się majątkiem osobistym uprawnionego, co zdaje się wyłączać możliwość zbycia spadku lub udziału w nim na podstawie art. 1051 k.c. Zdaniem Sądu, w pewnych sytuacjach można jednak przyjąć dopuszczalność zbycia spadku, ma ono sens przed faktycznym zatarciem odrębności masy spadkowej (M. Pazdan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, s. 991). Po pierwsze, sytuacja taka może mieć miejsce wówczas, gdy da się ustalić odrębność masy majątkowej stanowiącej spadek, na przykład w skład spadku wchodzi udział w majątku wspólnym spadkodawcy i jego współmałżonka, a spadek dziedziczy w całości dziecko spadkodawcy. Do chwili zniesienia wspólności spadek istnieje jako odrębna masa. Po drugie, za dopuszczalne należałoby uznać zbycie spadku przed uzyskaniem stwierdzenia nabycia spadku lub sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli spadkobierca traktuje spadek jako odrębną masę majątkową. Jeżeli jednak postanowienie zostanie wydane lub akt zostanie sporządzony i nastąpi włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy, przedmiot zbycia (spadek) przestaje istnieć (tak Elżbieta Niezbecka w Komentarzu do k.c. pod red. A. Kidyby art. 1051 k.c., LEX). Zdaniem Sądu ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym w ocenie Sądu, wątpliwości co do ważności (skuteczności) umowy sprzedaży spadku na rzecz D. K. mogą zostać rozstrzygnięte przed sądem powszechnym. W związku z tym Sąd stwierdził, że rzeczą organów będzie zakreślenie stronom stosownego terminu do wytoczenia powództwa w przedmiocie ważności (skuteczności) przedmiotowej umowy, pod rygorem zawieszenia postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo podstawowej przesłanki w tego typu sprawie tj. celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.) Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. nr Rep. A [...] M. N. z domu M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr: 1802/1, 1803/1, 1825, 1826 położone w [...] w rejonie ul. [...], na podstawie art. 6 ustawy z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Sąd wskazał, że organy ustaliły cel wywłaszczenia wyłącznie na podstawie opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 1966 r. Zupełnie pominęły pozostały bogaty materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie (zwłaszcza s. 59-65 i s. 73 akt I instancji). Przede wszystkim nie zwróciły uwagi na decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r. na budowę stopnia wodnego i zalewu w [...] w rejonie "[...]" (s. 73 i n. akt organu I instancji). Istotne - zdaniem Sądu - było to, że decyzja z [...] listopada 1967 r. została wydana przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa [...] grudnia 1967 r. Z powyższym ma związek także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r. o zezwoleniu na podział nieruchomości, dotycząca dawnych pgr 1993/1, 1825/1 i 1826. Zdaniem Sądu przesądza to o wadliwym ustaleniu podstawowej przesłanki w tego rodzaju sprawie tj. celu wywłaszczenia i naruszeniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Z kolei odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., w sytuacji wątpliwej legitymacji osoby składającej wniosek o zwrot nieruchomości i błędnym ustaleniu celu wywłaszczenia Sąd uznał za przedwczesne. Skargę kasacyjną od wyroku z 15 listopada 2016 r. wniósł D. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci: 1. art 136 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że w myśl tego przepisu cel wywłaszczenia rzutujący na rozstrzygnięcie organu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należało odczytywać z innych źródeł aniżeli "określenie go w decyzji (akcie, czynności) o wywłaszczeniu"; w szczególności naruszono ten przepis wywodząc, że cel wywłaszczenia należało ustalać w oparciu o bliżej nie określony "bogaty materiał dowodowy" oraz "pod względem treści decyzji o lokalizacji z [...] grudnia 1966 r."; regulacja wprost bowiem wskazuje, że warunek zwrotu winien być wyprowadzony w oparciu o cel wywłaszczenia określony tylko w samej decyzji (czynności) o wywłaszczeniu, jak też postąpiły organy w badanej sprawie, 2. art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1796), poprzez dokonanie nieuprawnionej oceny skuteczności czynności prawnej (umowy zbywającej spadek) w sposób zobowiązujący organy do pominięcia jej waloru dokumentu urzędowego, tzn. dokumentu któremu należało udzielić mocy dowodowej i wiarygodności na datę orzekania, z pierwszeństwem przed innymi ewentualnymi dowodami i przyszłymi wynikami ewentualnych postępowań cywilnych, czemu (gdy idzie o szkodę dla obrotu prawnego) zapobiegać ma przecież art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 3. art. 1051 i art. 1053 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380, dalej w skrócie: "k.c."), poprzez nieuprawnione przyjęcie zajścia "zatarcia odrębności spadkowej" nie wyjaśniając na czym to zdarzenie prawne polegało i z jakiej regulacji wynikało (a było to kluczowe dla wyniku sprawy); pominięto przy tym bezwzględny skutek następujący ex lege, z mocy art. 1053 k.c., bowiem tylko istniejące w dacie orzekania przez organy orzeczenie sądu powszechnego mogło sprowadzić skutek w postaci bezskuteczności umowy cywilnej, o jakiej mowa w art. 1051 k.c. (przyszłe delimituje art. 100 k.p.a., ale takiej formuły Sąd nie wskazał); II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez wyjście granicami wyroku poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i uchylenie decyzji obu instancji w całości, podczas gdy inicjator postępowania (Gmina) wyznaczyła zakres zaskarżenia kwestionując tylko część decyzji II instancji, orzekającą o zwrocie nieruchomości i zwrotu odszkodowania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku, które nie wskazuje, jakim dowodom należy udzielić wiarygodności i z jakich przyczyń jurydycznych, przed treścią aktu wywłaszczającego oraz na braku wskazania podstawy prawnej, dającej organom legitymację do odstępowania od treści dowodu z dokumentu urzędowego podczas załatwiania sprawy, a także brak jednoznacznych wytycznych, wskazujących, czy wątpliwości Sądu co do skuteczności umowy zbywającej spadek wiążą, czy też nie wiążą przy ponownym załatwianiu sprawy; ustalenia Sądu I instancji ograniczają się do samych pytań, sformułowanych w zwrotach: "wydaje się..." (k. 7 uzasadnienia), "... co zdaje się...," (tamże), "może powstać wątpliwość...". Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 228/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądził od Gminy na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono jedynie w części decyzję organu II instancji, to jest w zakresie w jakim decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił w całości zarówno decyzję Wojewody jak i decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym stanowi wykroczenie poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134, wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2300/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1400/17 - http://orzecznia.nsa.go.pl - dalej: CBOSA). W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ogólnikowa i lakoniczna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji, nie pozwalała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie w omawianym zakresie. Uniemożliwiło to w konsekwencji dokonanie kontroli wyroku Sądu w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji podnosząc wątpliwości do ważności (skuteczności) umowy zbycia spadku po M. N. przez Z. M. na rzecz D. K. ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska komentatora Elżbiety Niezbeckiej do art. 1051 k.c. Zdaniem tej komentatorki dopuszczalność zbycia spadku jest wyłączona w przypadku wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia i włączenia spadku do majątku osobistego spadkobiercy, albowiem wówczas spadek przestaje istnieć. Sąd I instancji nie powołując się na stan faktyczny sprawy, a jedynie w oparciu o treść tego komentarza do art. 1051 k.c stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przy czym Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób w jego ocenie nastąpiło włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy i z jakich przyczyn uznał, że spowodowało ono zespolenie spadku z majątkiem osobistym spadkobiercy, co uniemożliwia dokonanie czynności prawnej w postaci zbycia spadku. Takie stanowisko Sądu I instancji wymagało wykazania, że rzeczywiście sytuacja taka miała miejsce. Aby dokonać takiej oceny Sąd I instancji musiałby dysponować wiedzą choćby na temat masy spadkowej. Z uzasadnienia zaś nie wynika co legło u podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zasadnie więc skarżący kasacyjnie zarzucił, że nieuprawnione przyjęcia "zatarcia odrębności spadkowej" stanowi naruszenia art. 1051 i art. 1053 k.c. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. Dopiero więc wykazanie, że spadek nie istniał (jako odrębny majątek) w momencie zawarcia umowy o jego zbyciu może budzić wątpliwości co do ważności tej umowy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołał żadnych okoliczności faktycznych, które mogłyby budzić takie wątpliwości, a co za tym idzie stanowić podstawę do organu aby zakreślił stronom termin do wytoczenia powództwa, którego przedmiotem byłaby ocena ważności takiej umowy zbycia spadku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił cel wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została zbyta na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r. (zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r.) przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postepowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W przypadku, kiedy decyzja wywłaszczeniowa nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, to cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych. O ile więc miał rację Sąd I instancji, że cel wywłaszczania może być ustalony nie tylko w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 1966 r., ale także w oparciu o pozostały zgromadzony materiał dowodowy, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w rzeczywistości cel wywłaszczenia był inny niż w określony decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r., czy też cele te były tożsame. Mimo braku takiego wyjaśnienia w ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. można mówić jedynie w przypadku ustalenia stanu faktycznego wskazującego jednoznacznie czy, cel wywłaszczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie czy został on zrealizowany. Brak ustalenia stanu faktycznego czyni przedwczesnym merytoryczną ocenę naruszeń przywołanego wyżej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 136 i 137 ust. 1 u.g.n. w zw. za art. 2016 u.g.n. w zakresie kwestionowania możliwości ustalenia celu wywłaszczania także na podstawie innych dowodów aniżeli decyzja wywłaszczeniowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Zgodnie z tym przepisem czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny skuteczności umowy o zbycie spadku dokonanej przed notariuszem, a jedynie stwierdził, że takiej oceny powinien dokonać sąd powszechny. Przeszkodą do ewentualnej oceny ważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego nie jest treść art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji nie zobowiązał także organu administracji do pominięcia waloru dokumentu urzędowego jakim jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego, stwierdzając, że o ważności takiej umowy może rozstrzygnąć sąd powszechny, a nie organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Odnotować w pierwszej kolejności trzeba, że Sąd, stosownie do postanowień art. 190 P.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również, jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., sygn. II FSK 2370/18. Skargą zakwestionowano wyłącznie tę część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którą utrzymała ona w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] wyartykułowane w pkt 1 i 3 jego decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], a więc w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (pkt 1) i ustalono podlegającą zwrotowi kwotę odszkodowania za nieruchomość (pkt 3). Sąd nie dopatrzył się wadliwości postępowania w zakresie dotyczącym przyznania legitymacji procesowej D. K. D. K. w toku postępowania, na podstawie umowy sprzedaży spadku po M. N. w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2015 roku, rep. A. [...] nabył od jej poprzednika prawnego – Z. M. roszczenie o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr 1802/1 i nr 1803/1 oraz działki nr 1826 i nr 1825. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania legitymacji D. K., w szczególności poprzez podważanie skuteczności umowy sprzedaży spadku w oparciu o art. 1051 k.c. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów potwierdzających, że w chwili nabycia przez Z. M. spadku po M. N. doszło do konfuzji jego majątku z majątkiem spadkodawcy, co tym samym uniemożliwiało dalsze zbycie roszczenia o zwrot nieruchomości. Umowa nie była podważana również przez jej strony. W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że legitymacja procesowe D. K. została ustalona poprawnie. Jako prawidłowe Sąd ocenia ustalenia organów obu instancji w kwestii przekształceń geodezyjnych działek oznaczonych w chwili wywłaszczenia nr 1802/1 i nr 1803/1 oraz nr 1826 i nr 1825. Działki o numerach: 1803/1, 1825, oraz część działki nr 1826 położone w [...] odpowiadały części działki nr 1761/36 o pow. 4,0026 ha, położonej w [...] w obrębie [...]. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 1991 r., potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy. Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Na potrzeby postępowania zwrotowego podzielono działkę 1761/36 na działki 1761/37, która odpowiada w całości działce 1803/1 oraz działkę 1761/38 odpowiadającą dawnej działce nr 1825 oraz fragmentowi działki nr 1826. Z uwagi na brak zakwestionowania skargą rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, Sąd nie poddaje go kontroli. Weryfikacja poczynionych przez organy ustaleń i ocen prawnych dotyczących celu wywłaszczenia również nie daje podstaw do zastrzeżeń. Z treści umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1967 roku oraz z innych dokumentów zgromadzonych w spawie (np. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1966 roku, nr [...]) wynika expressis verbis, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) a nieruchomość nabyto pod lokalizację składowiska materiałów w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece [...]. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku, dało podstawę do oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat art. 136 i 137 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Stosownie do powołanych przepisów wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli nie zrealizowano na niej celu stanowiącego causę wywłaszczenia. Z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin wynika jednoznacznie, że na działkach nr 1761/37 oraz nr 1761/38 powstałych z podziału działki nr 1761/36 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr 1803/1 stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr 1803/1 odpowiadająca obecnie działce nr 1761/37 nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr 1825 oraz fragment działki nr 1826, stanowi obecnie działkę nr 1761/38 (powstałą z podziału działki nr 1761/36), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej. Poczynione przez organy ustalenia nie pozostawiają cienia wątpliwości: działki oznaczone aktualnie nr 1761/37 i 1761/38 nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim było składowisko materiałów budowlanych w związku z budową stopnia wodnego i zapory na rzece [...], co uzasadniało ich zwrot. Symptomatyczne i zarazem warte odnotowania jest to, że strona skarżąca kwestionując zwrot przedmiotowych nieruchomości nie podała żadnych argumentów, które w jej ocenie świadczyłyby o wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zagadnienie ostatnie: prawidłowość rozstrzygnięcia organów w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie strony skarżącej organy miały obowiązek uwzględnić treść art. 140 ust. 4 u.g.n. i wysokość zwaloryzowanego odszkodowania powiększyć o nakłady, jakie poniesiono na zwróconą nieruchomość pomimo tego, że nie były one związane z celem wywłaszczenia. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej. Powołane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są już reprezentatywne, albowiem linia orzeczenia w tej materii uległa zmianie. Aktualnie z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych wyłania się teza, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1323/13. Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 1727/12. Akta sprawy, a w szczególności pismo pełnomocnika Z. M. z dnia 12 maja 2014 roku, daje podstawę do ustaleń, że gmina, już po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, poczyniła na niej nakłady niezgodne z celem wywłaszczenia: dokonano nasadzeń, zagospodarowano i urządzono ciągi komunikacyjne oraz ścieżki rowerowe, użyto materiałów budowlanych (k. 78 akt org. I instancji). Wyeksponować należy, że stosownie do art. 136 ust. 2 u.g.n. jeśli właściwy organ powziął zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia, obowiązany był zawiadomić o tym następców prawnych byłej właścicielki, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak aktywności w tym zakresie stanowi dodatkowy argument na rzecz takiego kierunku interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., który nie daje podstaw do żądania zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość, nie tylko w oderwaniu od celu wywłaszczenia, ale również już po zainicjowaniu postępowania o jej zwrot – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 407/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. I OSK 205/16. Uwzględniając naprowadzone ustalenia i oceny prawne Sąd stwierdza, że kwestionowana skargą decyzja – w zaskarżonym zakresie – odpowiada prawu. Z tej przyczyny skarga została oddalona – art. 151 P.p.s.a