I OSK 407/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Rzeszów i Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 634/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 634/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Gminy Miasto Rzeszów kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podaniem z 20 sierpnia 2013 r. E. F. (dalej wnioskodawczyni) wniosła do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] położonych w dzielnicy Drabinianka w Rzeszowie, przeznaczonych pod budowę zalewu na rzece Wisłok. Postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewoda Podkarpacki wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta Rzeszowa, wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu Rzeszowskiego (dalej Starosta). Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), Starosta Powiatu Rzeszowskiego, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa), orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,7390 ha i nr [...] o pow. 0,5992, położonych w Rzeszowie i odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,5032 ha; zobowiązał E. F. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24.291,00 zł, płatnego w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji. W ocenie Starosty, na zwracanych wnioskodawczyni nieruchomościach nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zgodnie z treścią umów, na mocy których Skarb Państwa nabył od E. F. nieruchomości (umowa z 22 kwietnia 1971 r. Rep. A nr 3200/71) miał być zrealizowany stopień wodny i zalew na rzece Wisłok w Rzeszowie. E. F. była poprzednią właścicielką działek nr [...] w obr. [...] Rzeszów-Zwięczyca. Działka nr [...] nie stanowiła jej własności, lecz E. P. Postępowanie dotyczące działki nr [...] wyłączono do odrębnego postępowania. W toku oględzin stwierdzono, że działka nr [...] jest w całości zachwaszczona i porośnięta "drzewami z nalotu". Istnieją na niej niewielkie fragmenty asfaltu o szerokości około 1,4–2 m, stanowiące części utwardzonego ciągu pieszo-komunikacyjnego na sąsiedniej działce nr [...]. Teren jest pofałdowany, z ziemnymi ciągami komunikacyjnymi. Łączy się ona z umocnieniem betonowym w obrębie działek nr [...]. Wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr [...] urządzono ciąg rowerowo-pieszy o szerokości 4 m i asfaltowej nawierzchni. Przy jego krawędzi istnieje pas trawiasty o szerokości 1,95-3,3 m. Wzdłuż prawej strony usytuowane są ławki i kosze na śmieci. Pozostała część działki porośnięta jest chwastami i drzewostanem. W tej części usytuowany jest zbiornik wodny – stawek, wraz z rowem odwadniającym. W południowo-wschodniej części istnieje skarpa. Teren jest pofałdowany. Na obu działkach nie stwierdzono żadnych urządzeń ani obiektów kubaturowych. W świetle art. 136 i 137 ugn uznano, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia, bowiem nie urządzono na nich zalewu. Ciągi komunikacyjne nie są częścią zalewu i powstały przeszło 40 lat później, na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. W odwołaniu Gmina Miasto Rzeszów zarzuciła decyzji z [...] stycznia 2013 r. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Wywłaszczone nieruchomości przeznaczone były, zgodnie z "Koncepcją zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego" pod stworzenie zielonego terenu rekreacyjnego. Tak też teren ten jest zagospodarowany. Skoro cel został zrealizowany, to data wykonania określonych inwestycji nie ma obecnie znaczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. W ocenie Wojewody, decyzja I instancji jest zgodna z prawem. Stan faktyczny ustalono prawidłowo i zasługiwał on na pełne podzielenie. Na działkach nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci budowy zalewu na rzece Wisłok i stopnia wodnego. Rzeczywisty, aktualny stan zagospodarowania działek nie mieści się w pojęciu "zalewu". Celem wywłaszczenia nie było stworzenie zielonego terenu rekreacyjnego. Dlatego orzeczony zwrot był zasadny. Prawidłowo ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, pomijając poczynione na działkach nakłady związane z opisanymi ciągami komunikacyjnymi, ponieważ nie mieściły się one w celu wywłaszczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 i 140 ust. 4 ugn, i art. 7 i 77 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Organy wadliwie rozliczyły nakłady poniesione przez Gminę w 2011 r. na przedmiotowych nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. organ na mocy art. 9 ugn wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z 26 maja 2014 r. Gmina Miasto Rzeszów dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 9 i 142 ugn przez utrzymanie w mocy decyzji, która bez podstawy prawnej określa termin zwrotu odszkodowania, a art. 141 ust. 2 ugn przez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej obligatoryjnego elementu w postaci obligatoryjnego orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że termin zwrotu nieruchomości winien zbiegać się z terminem zwrotu odszkodowania, a oba te zdarzenia winny być związane z ostatecznością decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organów obu instancji, że cel wywłaszczenia na działkach aktualnie oznaczonych jako nr [...] nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, a w konsekwencji za zgodne z prawem należało uznać zwrot nieruchomości na rzecz byłej właścicielki. Ustalony stan faktyczny potwierdza, że zaistniały przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ugn. Z treści aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1971 r. nr Rep. [...] wynika, że E. F. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] położone w gm. kat. Drabinianka w związku z budową stopnia wodnego i zalewu na rzece Wisłok w Rzeszowie zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] listopada 1967 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w Rzeszowie. Brak realizacji celu wywłaszczenia potwierdziły oględziny w terenie. Gmina Miasta Rzeszów za realizację celu wywłaszczenia uznaje realizację zielonego terenu wokół zalewu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt budowlany dotyczący zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak [...] Prezydenta Miasta Rzeszowa w części dotyczącej lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego i został opisany jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2012 r. Stanowisko skarżącej nie jest uzasadnione. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. P 12/11, Lex 1231684, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) w zakresie w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, że obecna regulacja ustawowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarta w art. 136 i nast. ugn zapewnia, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. Jest on swobodny, oczywiście w ramach obowiązujących ustaw, albo do kontynuowania celu wywłaszczenia, albo do jego zmiany na inny cel, w tym również na cel prywatny, a więc na cel, który nie uzasadniałby wywłaszczenia tej nieruchomości. Swoboda ta wynika z nieadekwatności wzorca art. 21 ust. 2 Konstytucji i wyprowadzanej z tego przepisu zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jak już wskazano, z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika konstytucyjny obowiązek uregulowania obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz ich poprzednich właścicieli, gdy dochodzi do zmiany realizowanego na niej celu. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że inny sposób wykorzystania nieruchomości jest możliwy po zrealizowaniu celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Sposób wykorzystania nieruchomości jednoznacznie wynikał z ww. aktu notarialnego, a realizacja tego celu nie nastąpiła. W wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Lex 1438128). Na kanwie tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ugn nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu. Przyjmując nawet tak korzystny dla Gminy Miasta Rzeszów sposób liczenia terminów na realizację celu wywłaszczenia, Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzona przez organy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jakim była budowa stopnia wodnego i zbiornika, jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania na co zasadnie w skardze wskazała Gmina Miasta Rzeszów zarzucając naruszenie przez Wojewodę art. 141 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji, jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 ugn). Sąd podzielił stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z 18.4.2013 r. II SA/Lu 171/13, Lex 1325845, że brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 ugn stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 ugn, wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy w ratach. Art. 141 ust. 2 ustawy nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 ugn - niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 ustawy). Wykładnia językowa owych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 ugn. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności (wyrok WSA w Rzeszowie z 21.5.2014 r. II SA/Rz 240/14, Lex 1471332). Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 ugn) - wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 ugn, ale także art. 107 § 2 kpa. Stanowisko to wzmacnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, który zobowiązuje do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy. Konstrukcja odpowiedniego stosowania przepisów nie oznaczała zwolnienia organów z obowiązku umieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o przyjęciu stosowanego zabezpieczenia na rzecz Gminy. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia 9 ugn co przełożyło się na określenie terminu w pkt II.2. rozstrzygnięcia organu I instancji odnośnie wpłaty zwaloryzowanej ceny sprzedaży wymienionych w pkt I działek. Zgodnie z art. 9 ugn w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Ów przepis w sposób sztywny określa termin wykonalności decyzji i nie przewiduje żadnych jego modyfikacji przez organy orzekające. To że Wojewoda nie dostrzegł tego uchybienia rozpoznając odwołanie oznacza, że naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy decyzję Starosty. Naruszenie dotyczy też przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9 i art. 141 ust. 2 ugn. Sąd i instancji wskazał, by Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie Gminy uwzględnił naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego podniesione w uzasadnieniu wyroku z zastosowaniem właściwej podstawy procesowej dla rozpoznania odwołania. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli: Wojewoda Podkarpacki i Gmina Miasto Rzeszów. Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę pr. M. P., zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 141 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww artykułu wynika obowiązek ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowany przez r. pr. D. W.-T., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji, gdy celem nabycia określonym w akcie notarialnym jako budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece Wisłok to zagospodarowanie działki oznaczonej aktualnie jako nr 733/2 i 746, zgodnie z "Koncepcją zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego" jako zielony teren rekreacyjny ciągiem rowerowo-pieszym i asfaltową nawierzchnią nie jest realizacją celu nabycia; 2. art. 140 ust. 4 ugn w zw. z art. 64 ust 2. Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 140 ust. 4 ugn wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Tak wykładnia stoi w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ pozbawia dotychczasowego właściciela ekwiwalentu za części składowe nieruchomości; 3. art. 141 § 4 ppsa przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. odniesienia się do zarzutu skargi administracyjnej naruszeniu przez organ art. 7 i 77 kpa w dwu zdaniach przez prostą akceptację ustalonego przez organ stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skargę kasacyjną Gminy oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji przeprowadził prawidłowy wywód co do podstaw prawnych i faktycznych. Za chybione należy uznać także zarzuty o naruszeniu w zaskarżonym wyrokiem art. 7 i 77 kpa, skoro Starosta i Wojewoda wypełnili ciążące na nich obowiązki wynikające z tych przepisów. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął bezkrytycznie ustaleń poczynionych przez organy obu instancji. W zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że z treści aktu notarialnego (§ 2) z 22 kwietnia 1971 r. Repert. [...] wynika, że wnioskodawczyni zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] położone w gm. kat. Drabinianka w związku z budową stopnia wodnego i zalewu na rzece Wisłok w Rzeszowie zgodnie z decyzją z [...] listopada 1967 r. (k. 32-33,61, 62 akt administracyjnych; s. 4 uzasadnienia wyroku I SA/Rz 634/14). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie jest pogląd, że cel należy ustalić w pierwszej kolejności na podstawie treści aktu notarialnego (umowy zawartej w trybie art. 6 uztwn), a także na podstawie powołanej w akcie notarialnym decyzji o lokalizacji szczegółowej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że do odmiennych ustaleń faktycznych nie mógł prowadzić projekt budowlany dotyczący zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak [...] Prezydenta Miasta Rzeszowa w części dotyczącej lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego, opisany jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 lutego 2012 r. (k. 100-126, 127-128 akt administracyjnych). Zagadnienie zmiany celu wywłaszczenia jest zagadnieniem materialnoprawnym, nie zaś procesowym, i mogło być skutecznie podnoszone w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego zostało wnikliwie i jasno przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skarga kasacyjne w tej materii nie prowadzi do odmiennej oceny. Zagadnienie rozliczeń z tytułu nakładów na działkach podlegających zwrotowi także było zagadnieniem materialnoprawnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6). Zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie. Przepis art. 137 ugn dzieli się na dwa ustępy, przy czym ustęp 1 składa się z dwu punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się bądź precyzować, naruszenia którego z tych przepisów skarżący kasacyjnie się dopatruje. Mimo tych wad, ów zarzut skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z: 6.5.2010 r., I OSK 941/09; 17.5.2010 r., I OSK 1025/09, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 872-873, nb 2, 3). W kontrolowanej sprawie, skoro nieruchomość została wywłaszczona pod budowę stopnia wodnego i zalewu na Wisłoku, a celu tego nie zrealizowano od 22 kwietnia 1971 r. do 17 marca 2014 r., to zrealizowanie innego celu – budowy ciągu rowerowo-pieszego na podstawie projektu budowlanego dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w części dotyczącej lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego, opisanego jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2012 r., nie mogło stanowić przeszkody dla realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości. Żadne z argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego zarzutu nie przemawiały za odmienną wykładnią art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ugn, niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 140 ust. 4 ugn w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Wbrew stanowisku Gminy, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Gmina ani jej poprzednik prawny – Skarb Państwa, nie zrealizowali celu wywłaszczenia (budowy stopnia wodnego i zalewu na Wisłoku). Brak jest podstaw do przyjęcia, że nakłady poczynione przed złożeniem wniosku o zwrot, lecz nie służące realizacji celu wywłaszczenia, stanowić winny składnik odszkodowania, wskutek działań podjętych na nieruchomości. Wykładnia systemowa (art. 136 ust. 2 ugn, obowiązującego od 1 stycznia 1998 r. – art. 242 ugn) wymaga, by uznać, że jeśli właściwy organ powziął zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu (in casu – umowie nabycia nieruchomości zawartej na podstawie art. 6 uztwn), obowiązany był zawiadomić poprzednią właścicielkę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro Gmina tego nie uczyniła w 2011 r., nie mogła skutecznie domagać się rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość po powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel (in casu – budowę ciągu pieszo-rowerowego; k. 100-126, 127-128 akt administracyjnych) – także w okresie poprzedzającym wniosek o zwrot nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne – wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia, która odpowiada wyżej zaprezentowanej, nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Ochrona własności ma być równa dla wszystkich i art. 140 ugn ją gwarantuje. Wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ugn, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (wyrok NSA z 21.1.2015 r., I OSK 1323/13, Lex 1769174; 25.10. 2011 r., I OSK 1836/10; 19.2.2014 r., I OSK 1727/12; wyrok WSA w Gliwicach z 9.6. 2014 r., II SA/Gl 1711/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 26.1.2011 r., II SA/Rz 1081/10, cbosa). Wykładnia art. 140 ust. 4 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności ani zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przechodząc do skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 ugn. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 141 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 141 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2014 r., poz. 40), bowiem jednolity tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 518 wszedł w życie dnia 23 kwietnia 2014 r. Mimo tych wad, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 ugn wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. zastaw albo zabezpieczenie wekslowe. Skoro organ ma możliwość wyboru spośród różnych form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość, musi tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania. Odesłanie zawarte w art. 141 ust. 2 ugn wprost do art. 140 ugn uzasadnia pogląd, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest obligatoryjne bez względu na to, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Działanie organu w oparciu o uznanie administracyjne możliwe jest jedynie w zakresie wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności (wyrok WSA w Rzeszowie z 6.6.2014 r., II SA/Rz 611/14, Lex 1502467). Zabezpieczenie spłaty stosuje się zawsze, również wtedy, gdy stosowne należności nie zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna (M. Wolanin – op. cit., s. 948, nb 4). Skoro obie skargi kasacyjne nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało je oddalić.