II GSK 194/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1237/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1237/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę C. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr BP.501.419.2018.1091.LB3.2513, w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dnia 21 października 2017 r. o godz. 18:45 przeprowadzono kontrolę na drodze krajowej nr 2 w Białej Podlaskiej. Kontrolowanym pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie z Polski do Rosji. Kontroli poddano czas pracy kierowcy, tj. zapisy urządzenia (tachografu cyfrowego) rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju oraz obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, kartę kierowcy. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia w postaci skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił organowi w szczególności brak odniesienia się w sprawie do istoty problemu, akcentując w tym kontekście potrzebę oceny dołożenia po jego stronie "należytej staranności, jeśli chodzi o próbę zapobieżenia skutkom ewentualnych naruszeń ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), z powołaniem się na przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu I instancji z 6 marca 2018 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6100 zł (za naruszenie przepisów u.t.d. przez skrócenie dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy), utrzymał w mocy tę decyzję, argumentując zastosowanie art. 94 ust. 3 u.t.d. w odniesieniu do instytucji poboru kaucji na poczet przewidywanej kary. Według organu protokół kontroli został sporządzony zgodnie z wymogami art. 68 § 1 k.p.a. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b u.t.d. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że strona skarżąca nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności jej przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Poza tym przedsiębiorca/przewoźnik w takich przypadkach mógłby się zwolnić od odpowiedzialności, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że wykonując przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Sąd pierwszej instancji argumentował, że sprawą przedsiębiorcy/przewoźnika jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem (kierowców) i przeciwdziałać/zapobiegać naruszeniom. W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 nie mieszczą się w ogóle sytuacje, które są wprawdzie skutkiem zachowania kierowców, ale wynikają z braku dostatecznych rozwiązań organizacyjnych w zakresie ich zatrudnienia, dyscyplinowania i przeciwdziałania naruszeniom. Za prawidłową Sąd pierwszej instancji przyjął taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych, nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Właściwy dobór kadry/kierowców determinuje też – w myśl wcześniejszych wywodów – stosowanie art. 92b ust. 1 u.t.d. Oba te przepisy (art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d.) oraz wskazane szczegółowo w decyzji odwoławczej ww. przepisy prawa wspólnotowego nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy, tak że nawet brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy/przewoźnika z odpowiedzialności wynikającej z tych przepisów. O ile postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on obowiązany wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, i z których wywodzi korzystne dla siebie konsekwencje prawne. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez niewyjaśnienie ustalonego błędnie przez organ stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie dochował należytej staranności w celu zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, a także iż mógł przewidzieć dopuszczenie się przez kierowcę S. H. naruszenia przepisów regulujących dopuszczalny czas pracy kierowców oraz minimalne okresy przerwy oraz miał na to jakikolwiek wpływ; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d., przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przedłożone w toku postępowania dokumenty, a w szczególności oświadczenie S. M. H. z dnia 17 grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazywały, iż skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia pojazdów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, zawartych w wymienionych w tym ustępie aktów prawnych; 2) przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d., przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przedłożone w toku postępowania dokumenty, a w szczególności oświadczenie S. M. H. z dnia 17 grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazywały, iż skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć; 3) przepisu art. 94 ust. 3 u.t.d., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zasadne było pobranie od skarżącego zaliczki na poczet przyszłej należności pieniężnej, mimo że skarżący ma siedzibę w obszarze Unii Europejskiej. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przypisanych stronie skarżącej deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 6100 zł. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 lit. c i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że wskazanie przepisów, których naruszenia zarzucono, nie jest precyzyjne, gdyż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej NSA uznał, że skarżący kasacyjnie miał na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy też zauważyć, że formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, w pkt II.1. i II.2 petitum skargi kasacyjnej, skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w istocie usiłuje zarzucić dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że skarżący nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia pojazdów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów (1), i że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć (2). Biorąc pod uwagę sposób sformułowania tych zarzutów podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418; wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych dotyczących zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy i w konsekwencji niezastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.d.p., gdyż skarżący kasacyjnie uważa, że zapewnił należytą organizację pracy umożliwiającą przestrzeganie przepisów o czasie pracy przez kierowców i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, czego w tej sprawie nie uwzględniono. Z powodu takiego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zostały one przez NSA rozpoznane łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie podnosił żadnych uwag i zastrzeżeń na tle ustalonego stanu faktycznego dotyczącego zarówno kontroli pojazdu strony, naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy. Także na etapie skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego dotyczącego zarówno kontroli pojazdu strony, jak i naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy. W tym zatem zakresie należy stwierdzić, że nie podważono skutecznie zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu Sądu o prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, co uzasadniało przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przesłanek dotyczących naruszeń związanych z przejazdem, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.d.p. należy na wstępie wskazać, że art. 92b ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że "Nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.". Z kolei art. 92c ust. 1 u.d.p. przewidywał, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.". W skardze kasacyjnej, pomimo spoczywającego na skarżącym obowiązku precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, zarzucono jedynie ogólnie naruszenie art. 92b ust. 1 u.t.d., ale nie wskazano dokładnie, którego/których jego punktów ten zarzut dotyczy. Biorąc pod uwagę zarówno treść samego zarzutu, w którym odwołano się do przesłanki właściwej organizacji i dyscypliny pracy, jak i jego uzasadnienia, NSA uznał, że skarżący kasacyjnie miał na myśli punkt 1. Podobnie co do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. NSA uznał, że chodziło o punkt 1, gdyż skarżący odwołuje się jedynie do przesłanki braku wpływu na powstanie naruszenia. Oceniając zasadność tak zrekonstruowanych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący kasacyjnie skutecznie nie obalił. Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, a nie kwestią wykładni. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstw w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę regulacji zawartych w tych rozporządzeniach unijnych. I tak, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Tych okoliczności skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Samo powołanie się na oświadczenie kierowcy, w którym zobowiązał się on do przestrzegania obowiązujących przepisów, nie może być uznane za wystarczające. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 u.t.d. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy, GITD oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności jej przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności Skarżącego jako wykonującego przewóz. Brak też podstaw by uznać, że skarżący wykazał wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów (zarzuty z punktów I oraz II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej). Za niezasadny należało uznać także zarzut podniesiony w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 3 u.t.d. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że "W przypadku, gdy podczas kontroli stwierdzone zostanie naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot, mający siedzibę w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności bądź możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, osoba przeprowadzająca kontrolę pobiera kaucję w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej." Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przepis ten nie przewidywał obowiązku pobrania kaucji od przedsiębiorcy posiadającego siedzibę poza terytorium UE, lecz od podmiotu zagranicznego mającego siedzibę w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem. Skarżący kasacyjnie nieprawidłowo formułując stawiany zarzut nie dostrzegł więc, że przepis ten uzależnia kaucję od braku umowy lub porozumienia o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności, i jednocześnie nie wskazał w skardze kasacyjnej istnienia umowy, która jego zdaniem uzasadniałaby brak kaucji w rozpoznawanej sprawie. Tak skonstruowany zarzut nie mógł zatem być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie może formułować i doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych za stronę. W związku z powyższym, ponieważ skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.