III SA/Łd 849/18

Dnia 13 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Zelowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr PNIK-I.4131.613.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza oddala skargę. 29 sierpnia 2018 r. Rada Miejska w Zelowie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 2 sierpnia 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zelowie z 26 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w Zelowie 26 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/389/2018 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa, w której w § 1 ustaliła to wynagrodzenie w wysokości 10.180 zł brutto w § 2 postanowiła, że traci moc uchwała Nr XIX/184/2016 Rady Miejskiej w Zelowie z 13 października 2016 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa, zaś w § 3 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 października 2018 r. Zawiadomieniem z 24 lipca 2018 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Miejską w Zelowie o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności powyższej uchwały. Organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia w zakresie legalności unormowania zawartego w § 3 uchwały, a w konsekwencji legalności uchwały w całości. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 30 lipca 2018 r. Rada Miejska w Zelowie podkreśliła, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 roku obniżyły stawki wynagrodzenia burmistrza. Organ mając na względzie przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz 917 ze zm.) – dalej "K.p." w szczególności art. 18 wywiódł, że część stosunku pracy określona postanowieniami umowy ulega automatycznej zmianie tylko wówczas, gdy przepisy są korzystniejsze dla pracownika, dlatego powołując się na wyrok Sąd Najwyższego z 9 października 2006 roku sygn. akt II PK 27/06 uznał, że zmiana wynagrodzenia winna być wprowadzona po okresie równym okresowi wypowiedzenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 86 i art 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 i 1000) – dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr XXXVI 1/389/2018 Rady Miejskiej w Zelowie z 26 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. winna określać wysokość wynagrodzenia burmistrza w ramach określonych odpowiednimi przepisami tj. ustawą z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Tego typu aktem jest obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Powołane prawidłowo w podstawie prawnej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych weszło w życie 19 maja 2018 r. Rozporządzenie w załączniku nr 1 określa m.in. maksymalne stawki wynagrodzenia zasadniczego i maksymalny poziom dodatku funkcyjnego wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W załączniku wprost wskazano dwie tabele: stawek obowiązujących do 30 czerwca 2018 r. i stawek obowiązujących od 1 lipca 2018 r. Powyższe oznacza, iż uchwała ustalająca wynagrodzenie Burmistrza Zelowa w oparciu o wymienione rozporządzenie winna być stosowana od 1 lipca 2018 r. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do stosowania trzymiesięcznego i jakiegokolwiek innego okresu vacatio legis wejścia w życie uchwały. W tym zakresie w podstawie prawnej uchwały nie został wskazany żaden przepis. Powołany w wyjaśnieniach Miasta Zelowa art. 18 K.p. dotyczy umów o pracę i aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy. W tej sprawie na mocy odrębnego aktu rangi ustawowej określono ramy wysokości składników wynagrodzenia określonej grupy osób i określono terminy wejścia w życie nowych stawek. Wojewoda podkreślił także, że data wejścia w życie uchwały ma też znaczenie dla oceny legalności jej § 2 stanowiącego o utracie mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Zelowie Nr XIX/184/2016 z 13 października 2016 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa. Wymieniona w § 2 uchwała winna utracić moc z dniem 1 lipca 2018 r., gdyż z tym dniem przestały obowiązywać dotychczasowe maksymalne stawki wynagrodzenia zasadniczego i maksymalny poziom dodatku funkcyjnego wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Zelowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Zelowie w toku trwającej kadencji burmistrza winna dokonać obniżenia przysługującego mu wynagrodzenia bez zastosowania okresu uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia; - art. 18 K.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej rozporządzeniem Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uchwała w sprawie obniżenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa winna mieć zastosowanie od 1 lipca 2018 r.; - art.42 K.p. i art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez uznanie za dopuszczalną zmianę wysokości wynagrodzenia burmistrza bez zastosowania okresu uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia; - art 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia Burmistrz Zelowa, działając na mocy upoważnienia udzielonego w § 2 ust.1 uchwały Nr XXXIX/404/2018 Rady Miejskiej w Zelowie z 10 sierpnia 2018 r. w sprawie wniesienia skargi, w myśl art. 148 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Zelowie w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Zelowa wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) i w wydanym na podstawie art.37 ust.1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2018, poz. 936). Przepisy tego rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art.. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 §1 K.p. Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Burmistrz Zelowa przyjmując mandat, obejmując stanowisko wyraziła zgodę na zatrudnienie na takich warunkach. Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu Pracy. W Kodeksie pracy stosunkom pracy na podstawie wyboru poświęcono zaledwie kilka artykułów (art. 73-75), nie przewidując przy tym - jak to ma miejsce w odniesieniu do stosunków pracy z powołania (art. 69 k.p.) - odpowiedniego stosowania do nich przepisów dotyczących umów o pracę. Zgodnie z art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy (ust. 2). W wyroku z 3 września 2008 r. sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173) Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Trzeba mieć na względzie tę specyfikę przy rozważaniu odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunku pracy wójta nawiązanego na podstawie wyboru. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42 (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00, OSNP 2003 nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 344;z 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz.278 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1997 r., II SA 941/97, LEX nr 31401; z 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507). Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Jak to zostało wskazane powyżej kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta (stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy. Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 18 K.p. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 K.p. stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy o zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników w tym wypadku określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja 2018r. Rada, w swojej argumentacji uzasadniającej zastosowanie 3 miesięcznego "okresu uprzedzenia" skutkującego wejściem uchwały w życie z dniem 1 października 2018 roku, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r. sygn. akt II PK 27/06 (OSNP 2007/23-24/344, OSP 2008/7-8/83) wskazuje, że przepisy nowego rozporządzenia zmuszają ją do zmiany wynagrodzenia burmistrza z dnia na dzień. Organ nie dostrzega jednak, że w wyroku tym Sąd Najwyższy wskazał również, że systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 K.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. W zależności od źródła uprawnienia płacowego jest to realizowane różnymi metodami. W przypadku, gdy uprawnienie płacowe pracownika wynika z aktów prawnych powszechnie obowiązujących to rolę taką spełniają odpowiednie przepisy przejściowe ustanawiające ich vacatio legis. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru obowiązujące do 30 czerwca 2018 roku (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 roku) oraz w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 roku. Unormowanie to stanowi quasi vacatio legis dla wprowadzonych zmian, a wobec tego także i z tego powodu brak jest podstaw do odmiennego kreowania terminu wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia przez radę gminy. W art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazane zostało upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy nie może, w ocenie sądu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych przepisów. W związku z powyższym za słuszny należy uznać zarzut Wojewody Łódzkiego, że przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, gdyż określa termin wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia sprzecznie z treścią tego rozporządzenia. Przepis ten stanowił bowiem, iż zmieniona tabela kwot wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) ma zastosowanie od 1 lipca 2018r. W związku z powyższym, nowe wynagrodzenie Burmistrza Zelowa odpowiadające kwotom przewidzianym w tym rozporządzeniu określone w uchwale z 26 czerwca 2018 r. powinno obowiązywać od 1 lipca 2018 r., a nie od 1 października 2018r. W rozstrzyganym sporze rację należy przyznać Wojewodzie Łódzkiemu bowiem przekroczenie przez radę gminy kompetencji o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi jego istotne naruszenie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Pismem z 24 lipca 2018 roku wojewoda zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie czego dowodem jest pismo strony skarżącej z 30 lipca 2018 r. Odnośnie powoływanego przez stronę skarżącą na poparcie swojego stanowiska wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r. sygn. akt II PK 27/06 wskazać należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim dotyczył sytuacji, w której rada gminy korzystając ze swoich kompetencji do kształtowania wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta jednostronnie, w związku z negatywną oceną jego pracy dokonała obniżenia wysokości jego wynagrodzenia i tylko takiej sytuacji dotyczy wynikający z niego nakaz stosowania w drodze analogii art. 42 K.p., a więc dokonania obniżenia wynagrodzenia z zachowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia. W ocenie sąd skoro w rozstrzyganej sprawie obniżenie wynagrodzenia Burmistrza Zelowa jest konsekwencją zmian dokonanych przez ustawodawcę to ustawodawca decyduje od kiedy nowe przepisy wejdą w życie. W tym zakresie ustawodawca w rozporządzeniu z 18 maja 2018 roku przewidział quasi przepisy przejściowe umożliwiające organom samorządu dostosowanie wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do zmienionych stawek wynagrodzenia. Reasumując wskazać należy, że skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących, narusza prawo w sposób istotny i dlatego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wojewoda uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. D.Cz.