II GSK 701/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1222/18 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1222/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.R. (dalej "skarżący") na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w razie zaistnienia przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 178 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie wynikające z uznania, iż stan prawny wykreowany prawomocnym wyrokiem WSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 33/17 oraz stan prawny, do wykreowania którego dążył skarżący w postępowaniu nr [...], są tożsame, podczas gdy tożsamość ta nie występuje, albowiem postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego wyroku dotyczyło właściwości Ministra Sprawiedliwości do wydania postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie M.R. z [...] lipca 2017 r. ponownego wystawienia oceny z egzaminy sędziowskiego oraz wpisania na listę klasyfikacyjną kandydatów na stanowisko asesora sądowego oraz naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w sytuacji, w której Minister Sprawiedliwości w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2017 r. prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny oraz zastosowania kryteriów z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2019 r. poz. 1042; dalej "ustawa o KSSiP") do egzaminu sędziowskiego składanego przez M.R. w 2016 r., natomiast wyrok WSA z 8 czerwca 2017 r. za przedmiot miał niedopuszczalność odwołania od wyniku egzaminu sędziowskiego; 2. art. 21 p.p.s.a. przez niezgłoszenie przez sędziów Grzegorza Noweckiego, Pameli Kuraś-Dębeckiej oraz Anny Lemiesz, iż istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstr9onności w danej sprawie, podczas gdy okoliczność taka występowała w związku z wniesieniem przez M.R. skargi na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2017 r., sygn. akt nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Analizę stanowiska Sądu I instancji co do zgodności z prawem postanowienia Ministra Sprawiedliwości należy poprzedzić oceną najdalej idącego zarzutu, zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 21 p.p.s.a. przez sędziów, którzy wydali zaskarżony wyrok, w ten sposób, że nie zgłosili, że istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w danej sprawie. Należy stwierdzić, że przepisy ustawy – p.p.s.a. przewidują możliwość wyłączenia sędziego z mocy samego prawa albo na wniosek strony lub żądanie sędziego. Wyłączenie sędziego z mocy samego prawa następuje w przypadkach określonych w art. 18 p.p.s.a., które przesłanki w niniejszej sprawie nie zaszły, co jest bezsporne. W przypadku zaś, gdy istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, sądy wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony (art. 21 p.p.s.a.). Okoliczności takiej skarżący upatruje w tym, że ww. sędziowie rozpoznawali również skargę skarżącego na postanowienie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarżący podniósł, że nie mógł zgłosić wniosku o wyłączenie sędziów, ponieważ nie wiedział, że w dwóch wszczętych przez niego sprawach będą orzekać ci sami sędziowie, gdyż sprawy były rozpoznawane na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że w przypadku sędziów rozpoznających jedną ze spraw M.R. istnieje wątpliwość co do ich bezstronności w drugiej. Bezsprzecznie istnieje tożsamość podmiotowa spraw o sygn. akt VI SA/Wa 1221/18 i VI SA/Wa 1222/18. Jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowo nie zachodzi taka zbieżność między tymi sprawami, że wynik jednej z nich przesądza o wyniku drugiej. W sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1221/18 przedmiotem skargi było postanowienie Ministra Sprawiedliwości o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sadownictwa i Prokuratury o odmowie ponownego wystawienia oceny z egzaminu sędziowskiego, natomiast wyrok w sprawie VI SA/Wa 1222/18 miał za przedmiot postanowienie Ministra Sprawiedliwości o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany oceny z tego egzaminu. Orzeczenia te kontrolowały więc różne akty, wydane na odmiennych od siebie podstawach. Okoliczność, że u podstaw tych postanowień leży ten sam stan faktyczny, nie skutkuje automatycznie tym, że sędziowie orzekający w jednej ze spraw mogą nie być bezstronni w drugiej. Natomiast skarżący nie powołał dodatkowych okoliczności, takich jak nastawienie sędziów do sprawy czy do strony, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do bezstronności sędziów. Na potwierdzenie powyższego stanowiska należy przywołać stanowisko NSA, zgodnie z którym, jeżeli sędzia orzekał innych sprawach tych samych podmiotów, nie zaistniała przesłanka do wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 392/08). Skoro zaś nie zaistniała przesłanka z art. 19 p.p.s.a., to sędziowie nie mieli podstaw do zawiadomienia sądu o zachodzącej podstawie wyłączenia zgodnie z art. 21 p.p.s.a. Z tego powodu zarzut określony pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zaś do oceny, czy Minister Sprawiedliwości zasadnie odmówił M.R. wszczęcia postępowania w sprawie ponownego wystawienia oceny z egzaminu sędziowskiego oraz wpisania na listę klasyfikacyjną kandydatów na stanowisko asesora sądowego. Zdaniem skarżącego Sąd bezpodstawnie uznał, że stan prawny wykreowany prawomocnym wyrokiem WSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 33/17, oraz stan prawny, do którego wykreowania dążył skarżący w niniejszej sprawie, są tożsame. Wobec tego stwierdzić należy, że w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 33/17, WSA w Warszawie przesądził, że ocena z egzaminu sędziowskiego nie jest wydawana w ramach postępowania administracyjnego. Stanowisko to wiązało nie tylko organ i Sad I instancji, lecz również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający na obecnym etapie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast jak wynika z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie dzieli się przesłanki zastosowania tej instytucji na podmiotowe (które w niniejszej sprawie nie wystąpiły) i przedmiotowe. Do tych ostatnich zalicza się m.in. sytuację, że żądanie strony nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019 r., str. 421). Skoro więc organ i Sąd I instancji były związane stanowiskiem o tym, że ocena z egzaminu sędziowskiego nie jest wydana w postępowaniu administracyjnym, to nie można dokonać jej zmiany w wyniku wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania. Z tego powodu zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaszły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany oceny z egzaminu sędziowskiego, na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.