VII SA/Wa 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Sygnatura akt VII SA/Wa 528/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - po rozpatrzeniu legalności budowy budynku gospodarczego (garażowego) usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy Z. [...] w G.- nakazał inwestorowi W. P. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 6.04.2016r. Z. prosił o interwencję wskazując, że W. P. bez porozumienia z nim posadowił na działce przy ulicy Z. [...] w G. dwa duże garaże. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30.05.2016 r. ustalono, że po stronie południowej przedmiotowej posesji istnieje budynek typu blaszak o wymiarach 7 m x 5,5m (o powierzchni zabudowy 38,5 m) z dwoma wrotami uchylnymi umożliwiającymi wjazd samochodów. Inwestor W. P. okazał zgłoszenie z dnia 28.04.2016 r. zamiaru budowy "postawienia garażu typ blaszak 35 m" i oświadczył, że wybudował go w dniu 29.05.16 r. w ciągu trzech godzin. Organ wyjaśnienie to uznał za niewiarygodne także z technicznego punktu widzenia. W ocenie organu budynek powstał wcześniej, ponieważ doniesienie o jego wybudowaniu wpłynęło do PINB już w dniu 6.04.2016r. Ponadto z poprzednich oględzin ww. posesji dotyczących innego budynku - wynikało, że opisany budynek istniał już wcześniej, jednakże nie był przedmiotem oględzin (protokół kontroli z dnia 30.05.2016r). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki z art. 29-31 nie dotyczą budowy budynków garażowych o powierzchni zabudowy 38,5 m2. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Postanowieniem z dnia [...].08.2016 r., PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Pomimo upływu terminu na wykonanie obowiązku, inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów. W związku z tym na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...].11.2016r nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2017r. uchylił zaskarżoną przez W. P. decyzję PINB oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...].08.2016r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W celu uzupełniania materiału dowodowego, wezwano W. P. do złożenia wyjaśnień, ale nie zgłosił się on i nie przedstawił żadnych nowych dokumentów. Wezwany w charakterze świadka K. W., który wystawił fakturę nr [...] za montaż bliżej nieokreślonej konstrukcji stalowej, zeznał, że fakturę mógł wystawić dużo później po montażu. Nadto nie rozpoznał obiektu z okazanego mu zdjęcia. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5.06.2017 r. (strony były nieobecne, obiekt znajduje się na ogólnodostępnym podwórku) ustalono, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w innym miejscu, niż budynek określony na mapie załączonej do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót z dnia 28.04.2016 r. Wyjaśnienia W. P. zawarte w odwołaniu, o usytuowania obiektu w miejscu istniejącej wcześniej komórki uznano za niezgodne z prawdą. Zdaniem organu, z mapy w skali 1:500 załączonej do zgłoszenia wynika, że niemożliwym było usytuowanie nowego budynku we wskazanym miejscu, gdyż stary budynek (komórka) miał szerokość jedynie 3 m i usytuowany był w odległości ok. 9m od południowo-wschodniej granicy. Podczas oględzin z dnia 5.06.2017r. ustalono, że obiekt usytuowany jest w odległości 2,2 m od ogrodzenia, które jak wynika z opisanej wyżej mapy znajduje się w granicy. W dniu 19.06.2017r. przedstawiciel zarządu Spółki z o.o. E.- współwłaściciela terenu, zeznał że w czasie gdy ruiny komórki jeszcze istniały, rozpoczęta roboty budowlane w innym miejscu tj. bardziej na południowy zachód wspólnej posesji. Najpierw wykonano szalunki pod płytę budynku, później wykonano płytę żelbetową i roboty były przerwane. Płyta fundamentowa została wykonana w innym miejscu niż stare komórki. Następnie ok. 2015 r. na nowej płycie wybudowany został budynek blaszany. Spółka jako współwłaściciel działki nie była pytała o zgodę na budowę blaszaka. Na zdjęciach dostarczonych przez ww. Spółkę przedstawiających przedmiotowy obiekt, na jego tyłach nie występują jeszcze ekrany akustyczne, które instalowano sukcesywnie w latach 2014 i 2015r. (pismo PKP z dnia 21.06.2017r.) Natomiast na zdjęciach załączonych do protokołu kontroli z dnia 30.05.2016 r. ekrany akustyczne oddzielające teren PKP już są widoczne . Wynika z tego, że budynek istniał już, gdy na jego tyłach nie było jeszcze ekranów akustycznych zamontowanych przez [...]. Zdjęcie lotnicze wykonane w roku 1997 potwierdza z kolei, że w tym czasie przedmiotowy budynek nie istniał, zaś już na zdjęciu z 2015r. budynek istnieje, co oznacza, że został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (powierzchnia zabudowy 38,5m ) wcześniej niż zgłoszenie dokonane w 2016 r. W takim przypadku zastosowanie miały przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowa budowa jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ budynek jest usytuowany 2,2 m od granicy z działką budowlaną. Tym samym nie ma możliwości jego legalizacji. W. P. w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., wskazał że na działce której jest współwłaścicielem postawił garaż dwustanowiskowy o pow. 35 m2. Garaż posadowiony jest w miejscu starych komórek zbudowanych 100 lat temu, które uległy destrukcji. Rozbiórka tych komórek była zlecona przez inspektora budowlanego. Usytuowanie garażu jest uwzględnione na mapie geodezyjnej po inwentaryzacji. Zgłoszenia do starostwa dokonał w dniu 28.04.2016r. Po uprawomocnienia się zgłoszeniu, profesjonalna firma zmontowała blaszak (posiada fakturę) . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego (garażowego) usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. Z. [...] w G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem organu nadzoru budowlanego inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógł realizować inwestycję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących - parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z uwagi na powierzchnię zabudowy, tj. 38 m2, przedmiotowy obiekt mógł być realizowany dopiero po uzyskaniu decyzji pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestor dysponował zgłoszeniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. "na "postawienie garażu typ blaszak 35 m2", jednak obiekt powstał przed datą jego zgłoszenia. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna dostarczona przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na zdjęciu z 16 maja 2015 r., uwidoczniony został przedmiotowy obiekt. Skoro istniał już w 2015 r., to nie można twierdzić, że powstał na skutek zgłoszenia dokonanego w późniejszym okresie. Budowa obiektu przed zgłoszeniem zamiaru jego budowy, wyklucza możliwość uznania, że w sprawie miało miejsce odstępstwo od zgłoszenia (przekroczenie w zakresie powierzchni zabudowy, tj. 38,5m2 zamiast zgłoszonych 35 m2). Nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jakkolwiek obowiązek rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, to jednak PINB w P. nakazał rozbiórkę budynku usytuowanego ok. 2,2 m od granicy z działkami budowlanymi, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak ustalił organ powiatowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany jest w odległości ok. 2,2 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie ma możliwości jego zalegalizowania. Motywy wybudowania obiektu wskazane przez skarżącego, nie mogą skutkować odstąpieniem przez organy nadzoru budowlanego od procedury legalizacyjnej, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu "niezwiązania z gruntem" organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym cecha trwałego związania gruntem nie musi oznaczać fizycznego połączenia z gruntem obiektu budowlanego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/12 wskazano, że "Kwestii trwałego związania z gruntem nie można sprowadzać wyłącznie do związania w znaczeniu fizycznym. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 205/13 wskazano, iż "to że określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody." W.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]mWojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Domagał się "sprawiedliwej oceny sprawy". W uzasadnieniu skargi wskazał, że garaż został przywieziony przez producenta i postawiony w formie modułowej w miejscu umożliwiającym przejazd pozostałym mieszkańcom posesji. Wymagane zgłoszenie do starostwa, zostało dokonane w dniu 28.04.2016r. Po uprawomocnieniu się zgłoszenia blaszak został skręcony i przytwierdzony do podłoża w kilka godzin. Jest to obiekt nietrwały, budowany z blachy i z możliwością przesunięcia, nie ma okien, drzwi i nikomu nie przeszkadza. Garaż sąsiaduje z działką przemysłowa, należącą do [...]. Spółka [...] wybudowała osiem transformatorów w bliskim sąsiedztwie tego garażu. Jednocześnie ogrodziła swój teren, co zmieniło odległości graniczne działek wszystkim okolicznym mieszkańcom. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną II grupy inwalidzkiej (dwie protezy nóg). Choruje na chorobę nowotworową i często przebywa w szpitalu. Rozmiar garażu był podyktowany rozmiarem samochodu umożliwiającym korzystanie z wózka inwalidzkiego. Wskazał, że garaż zachowuje 3 m odległości od sąsiedniej działki. Pełnomocnik skarżącego z urzędu w uzupełnieniu zarzutów skargi podniósł naruszenie prawa materialnego: - art. 3 pkt 1a, b i c oraz art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotowy obiekt tj. garaż "blaszak" jest budynkiem pomimo braku fundamentów i trwałego związania z gruntem; - § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż w sprawie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1, poprzez ich zastosowanie skutkujące uznaniem, iż inwestycja narusza normy odległościowe w sposób uniemożliwiający wdrożenie procedury legalizacyjnej. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu wskazał, że niezbędna była ocena, czy garaż typu "blaszak" o określonych wymiarach, bez fundamentów jest budynkiem. Organy rozpoznające sprawę posłużyły się ogólnym pojęciem "obiektu budowlanego", przy czym dla kwalifikacji obiektu budowlanego należało sięgnąć do art. 3 pkt 1a, b i c oraz pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Powoływany § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzający normy odległościowe usytuowania obiektu budowlanego od granic nieruchomości jednoznacznie stanowi o wymaganych odległościach dla budynku, a nie każdego obiektu budowlanego. Konieczna była zatem ocena, czy przedmiotowy garaż posiada cechy budynku, mimo braku fundamentu. Organy błędnie odniosły § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia do wszystkich kategorii obiektów budowlanych. Nie poczyniły ustaleń co do charakteru spornego obiektu, w szczególności czy stanowi on budynek, budowlę czy obiekt małej architektury. Obiekty budowlane takie jak garaż blaszany w świetle poglądów orzecznictwa są kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2717/15) Nawet jeśli organ uznał, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania to błędnie je przeprowadził, uznając, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (legalizacja). W ocenie skarżącego normy odległościowe z § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia powinny być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż Sąd podzielił ustalenia organów co do charakteru obiektu, cechy trwałego związania z gruntem, jego wielkości, która determinowała konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz braku związku czasowego między budową obiektu, a jego dużo późniejszym zgłoszeniem (w konsekwencji braku prawnych skutków tego zgłoszenia). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna reguła z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, jest ściśle określony. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących - parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z uwagi na powierzchnię zabudowy przedmiotowego garażu, tj. 38 m2, mógł być on zrealizowany po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie po dokonaniu zgłoszenia. Inwestor w dniu 28 kwietnia 2016 r. dokonał zgłoszenia "na "postawienie garażu typ blaszak 35 m2", ale obiekt powstał przed tą datą. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna dostarczona przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na zdjęciu z 16 maja 2015 r., uwidoczniony został przedmiotowy obiekt. Garaż istniał na działce już w 2015 r., tym samym nie jest objęty skutkami prawnymi zgłoszenia dokonanego w późniejszym okresie. Nie było możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Słusznie organ argumentował, powołując stosowne orzecznictwo, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Biorąc pod uwagę powyższe, do przedmiotowego garażu zastosowanie miały przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki nie ma jednak charakteru bezwzględnego. PINB w P.nakazał rozbiórkę garażu wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalił, że garaż zlokalizowany jest w odległości ok. 2,2 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje szkic stanowiący załącznik do protokołu oględzin z dnia 5 czerwca 2016r., to jednak staranność jego sporządzenia oraz adekwatność budzi wątpliwości. W szczególności zabrakło ustaleń co sposobu mierzenia odległości oraz lokalizacji ogrodzenia zgodnie z prawnym przebiegiem granicy. W tej sytuacji Sąd nie mógł rzeczowo odnieść się do faktu, że skarżący przedstawił materiał zdjęciowy (załącznik do wniosku o wstrzymanie z dnia 2 lutego 2018r. skierowany do WINB), z którego wynika zachowanie odległości 3 metrów od granicy. Niedokonanie przez orzekające w sprawie organy szczegółowych ustaleń dotyczących tej zasadniczej kwestii, świadczy o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. Podkreślenia wymaga, że legalizacji samowoli budowlanej nie wyklucza samo naruszenie przepisów budowlanych, a jedynie takie ich naruszenie, które powoduje, że nie jest możliwym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważa również, brak odniesienia się organu do narzucającej się w sposób oczywisty, możliwości zalegalizowania obiektu poprzez jego przesunięcie - gdyby ustalenia, co na naruszenia norm odległościowych potwierdziły się. Organ - zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest bowiem możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędno do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, w szczególności nie wystraczające odniesienie się do kwestii odległości i możliwości przesunięcia garażu, świadczy też o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania, a dla należytego ustalenia stanu faktycznego może skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.