III OSK 1016/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 664/18 w sprawie ze skargi R.D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 664/18, oddalił skargę R.D. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym pozbawił skarżącego prawa do uposażenia za następujące okresy: od 21 stycznia 2017 r. do 13 kwietnia 2017 r. oraz od 14 kwietnia 2017 r. do 10 lipca 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że w dniu 15 listopada 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie sporządzonego protokołu kontroli zwolnień lekarskich z dnia 13 listopada 2017 r. skarżącego i wcześniej przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wszczął postępowanie administracyjne wobec policjanta dotyczące pozbawienia go prawa do uposażenia za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego za okres od 21 stycznia 2017 r. do 13 kwietnia 2017 r. i od 14 kwietnia 2017 r. do 10 lipca 2017 r. Nieprawidłowe wykorzystanie zwolnień lekarskich za ww. okres polegało na uczestnictwie i ukończeniu kursu prawa jazdy kat. "C". W dniu 10 sierpnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie posiadanych danych dotyczących podejrzenia wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, polecił przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie uzyskania przez ww. uprawnień kat. C podczas przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W toku przeprowadzonego postępowania zwrócono się pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. do Starosty [...], czy ww. policjant zwracał się z wnioskiem o uzyskanie profilu kandydata na kierowcę w zakresie kategorii "C". W dniu 22 sierpnia 2017 r. uzyskano odpowiedź, że w dniu 13 marca 2017 r. policjant profil taki uzyskał. Następnie, dnia 10 sierpnia 2017 r. i 24 sierpnia 2017 r. zwrócono się pismem do Dyrektora ZORD w [...], o udzielenie informacji czy skarżący przystępował do egzaminu teoretycznego i praktycznego w zakresie uzyskania prawa jazdy kat. C. Uzyskano pozytywną odpowiedź, że do egzaminu teoretycznego przystąpił w dniu 20 marca 2017 r., a do praktycznego w dniu 22 maja 2017 r. z wynikiem pozytywnym. Otrzymano również kserokopię karty przeprowadzonych zajęć ww. policjanta w zakresie prawa jazdy kat. C z Ośrodka Szkolenia Kierowców [...]. Potwierdza ona, że w okresie od 31 marca 2017 r. do 10 maja 2017 r. policjant uczestniczył w części praktycznej kursu, co każdorazowo potwierdzał własnoręcznym podpisem. Po analizie dokumentów stwierdzono, że strona w trakcie zwolnienia lekarskiego, wystawionego na okres od 21 stycznia 2017 r. do 13 kwietnia 2017 r. przez lekarza K.K., specjalistę ortopedę traumatologa, ze wskazaniem lekarskim "chory powinien leżeć" oraz zwolnieniem wystawionym na okres od 14 kwietnia 2017 r. do 10 lipca 2017 r. przez ww. lekarza, ze wskazaniem "chory może chodzić", uczestniczyła i ukończyła kurs prawa jazdy kat. "C". Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 121 e ust. 2 pkt 2, ust 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z powyższym przepisem prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121 c ust. 1 pkt 3 może podlegać kontroli. Kontrolę przeprowadza w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta - przełożony policjanta w sprawach osobowych. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Komendant podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, że choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem – do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Oznacza to również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Organ II instancji podniósł, że organ I instancji w żaden sposób nie kwestionował zasadności wystawienia przedmiotowego zwolnienia lekarskiego. Badanie zasadności wystawionych zwolnień lub co więcej podważanie doniosłości skutków prawnych tych zwolnień byłoby działaniem nieuprawnionym. Organ nie ustalał stanu zdrowia policjanta, a jedynie sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez osobę kontrolowaną. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Zdaniem Komendanta, zarzut naruszenia przez organ orzekający w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 75 i 80 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Dokonana ocena dowodów również nie budzi zastrzeżeń w świetle dyspozycji art. 80 k.p.a., a motyw rozstrzygnięcia został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, zajęcie jakiego podjął się skarżący w okresie absencji kolidowało z podstawowym celem jakim jest zwolnienie lekarskie i utrudniało mu powrót do pełni zdrowia i sił. Prowadząc samochód ciężarowy policjant był narażony przede wszystkim na możliwość dodatkowych urazów podczas wchodzenia do kabiny kierowcy i wychodzenia z niej, a także na zwiększoną częstotliwość pracy stawu kolanowego przy kierowaniu pojazdem. Jeżeli funkcjonariusz zgodnie z wystawionym przez lekarza zaświadczeniem mógł prowadzić samochód ciężarowy, to powstaje pytanie dlaczego nie mógł wykonywać swoich czynności służbowych, skoro zajmuje stanowisko kontrolera ruchu drogowego i też prowadzi samochód osobowy, wobec tego jego praca byłaby swego rodzaju rehabilitacją kolana. Nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący jako policjant ruchu drogowego jest rozpoznawany w środowisku lokalnym, w którym mieszka i pracuje. Uczestniczenie w kursie na prawo jazdy kat "C" również w tym samych środowisku niesie za sobą negatywne skutki wizerunkowe zarówno dla samego policjanta, jak i formacji. Nietrudno bowiem przypuszczać, że jego koledzy z Komendy Powiatowej Policji w [...] posiadali wiedzę o jego nieobecności w służbie i podnoszeniu w tym czasie swoich kwalifikacji zawodowych. Nietrudno również odnieść wrażenie, że policjant wykorzystał stosunek służby i gwarantowane 80% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim do podnoszenia swoich kwalifikacji w zakresie wyższej kategorii prawa jazdy, tym bardziej, że służba w Policji nie wymaga od niego posiadania takich uprawnień. Gdyby kierowanie pojazdem ciężarowym było niezbędne do realizacji zadań służbowych skarżącego, to pracodawca skierowałby go na stosowny kurs i opłaciłby go. Zatem podnoszenie uprawnień do kierowania wynikało z indywidualnej potrzeby policjanta, do czego oczywiście ma prawo, ale zdaniem organu, nie sposób zgodzić się z tym, że potrzeby te zaspokajał w trakcie zwolnienia lekarskiego, w czasie gdy inni policjanci wykonywali za niego zadania służbowe. Odnosząc się do kwestii konsultacji możliwości przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy kategorii "C" z asp. szt. Z.W., organ odwoławczy podkreślił, że poinformowanie go o robieniu prawa jazdy nie ma tu żadnego znaczenia. Nie ma przeszkód do robienia prawa jazdy przez policjanta w czasie wolnym od służby, jednak nie podczas zwolnienia lekarskiego. Ponadto, jeżeli policjant chciał robić prawo jazdy kategorii "C" w czasie służby, to winien był zwrócić się w tym celu z raportem do Komendanta Powiatowego Policji w [...] za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego - zgodnie z zasadami drogi służbowej, określonej w zarządzeniu nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013r., poz. 99), czego nie uczynił. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc te same zarzuty i argumenty, które wcześniej podniósł w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). W myśl ust. 2 art. 121e ustawy kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w ust. 7 przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów obu instancji, że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim w ww. okresach, ze wskazaniem "chory może chodzić" uczestniczył i ukończył kurs prawa jazy kat. "C". Spór między stronami dotyczy natomiast kwestii, czy organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że uczestnictwo skarżącego w ww. kursie prawa jazdy - podczas trwania zwolnienia lekarskiego - stanowi o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. Sąd podał, że zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego, nie należy jednak abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku, z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący wykorzystywał wskazane zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich celem jest prawidłowe. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy bowiem rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Nawet zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić uprawnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do pracy zawierającego określenie "chory może chodzić" winien ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych. Sąd podkreślił również, że okoliczność, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16). W ocenie Sądu, obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi więc o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do pracy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim będzie zobligowana do podjęcia określonych działań, musi to być jednak taka aktywność, która została wymuszona obiektywnymi okolicznościami. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Organy wykazały, że skarżący wykonywał czynności niewskazane dla osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim. Sąd zauważył, że z notatki służbowej z dnia 2 października 2017 r., sporządzonej przez skarżącego wynika, że wiosną 2017 r., oczekując na termin kolejnej operacji, postanowił podnieść swoje kwalifikacje poprzez uzyskanie kolejnej kategorii prawa jazdy, tj. kat. C oraz C+E. Skarżący wyjaśnił, że uzyskanie dodatkowego prawa jazdy było przydatne mu w pracy na zajmowanym stanowisku kontrolera ruchu drogowego. Sąd I instancji wskazał, że przypadki uzasadniające konieczność opuszczenia miejsca zamieszkania podczas zwolnienia lekarskiego dotyczą spraw niezbędnych, pilnych, które nie mogą zostać załatwione przy pomocy innych osób lub w innym czasie. Do takich spraw nie można z całą pewnością zaliczyć udziału w kursie prawa jazdy w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych. Skarżący zdaje się zapominać o celu udzielenia zwolnienia lekarskiego oraz o prawnych konsekwencjach wynikających dla osoby nadużywającej prawo do świadczeń pieniężnych w czasie zwolnienia lekarskiego, szczególnie jeśli wykonywany przez niego zawód ma charakter społeczny. Sąd nie zaaprobował argumentów, że część praktyczna kursu odbywała się w okresie, kiedy skarżący miał zaleconą intensywną rehabilitację. Zauważył, że w sprawie o prawo do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego nie ma znaczenia dowód z opinii medycznej na okoliczność, czy wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w inny sposób niezgodny z jego celem miało wpływ na stan zdrowia chorego. Taki dowód nie jest potrzebny do dokonania przez organ ustalenia, czy udział w kursie na prawo jazdy, w trakcie zwolnienia lekarskiego, stanowi czynność dnia codziennego osoby niezdolnej do służby. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. Policjant zawiadomiony został o wszczęciu tego postępowania pismem z dnia 15 listopada 2017 r. i miał możliwość brania w nim aktywnego udziału, co - jak wynika z akt sprawy – uczynił. Należy też wskazać, że przepisy k.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Wbrew zarzutom zaskarżona decyzja w niczym nie narusza wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu, wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione, zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania nie można w niniejszej sprawie stwierdzić. Podobnie, wniosek złożony na rozprawie o przeprowadzenie dowodu z pisma wyrażającego stanowisko Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów, jako że nie wnosiło istotnych kwestii dla wyniku tej sprawy, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd oddalił. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 121e ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego zastosowanie, ze względu na uprzednie przyjęcie, że skarżący w sposób niezgodny z jego celem wykorzystał zwolnienie lekarskie, podczas gdy fakt odbycia egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy kategorii "C" nie miał wpływu na terminowy powrót do służby skarżącego, a jazda samochodem stanowiła zalecenie lekarskie w ramach "intensywnej rehabilitacji". Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez: • przyjęcie, że przygotowanie i przystąpienie do egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowiło jego nieprawidłowe wykorzystanie; • pominięcie okoliczności, iż skarżący konsultował możliwość przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy z przełożonym oraz lekarzem, którzy nie widzieli w tym zakresie przeciwskazań; • pominięcie okoliczności, iż skarżący w ramach rehabilitacji związanej z przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu lekarskim miał zalecone m. in. jazdę na rowerze, pływanie i jazdę samochodem, co wynika wprost z dokumentów lekarskich w postaci zaświadczenia z dnia 23 listopada 2017 r. oraz karty informacyjnej z dnia 13 kwietnia 2017 r.; • pominięcie okoliczności, iż fakt przygotowania i przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie miał wpływu na terminowy powrót skarżącego do służby, a wręcz go przyspieszył W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności zastosowania wobec skarżącego art. 121e ust. 13 ustawy o Policji i pozbawienie go prawa do uposażenia za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Przepis ten w ust. 2 pkt 2 stanowi, że kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Zgodnie zaś z ust. 3 cytowanego przepisu prawa, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 13 ustawy o Policji). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący w okresie od 21 stycznia 2017 r. do 13 kwietnia 2017 r. oraz od 14 kwietnia 2017 r. do 10 lipca 2017 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich wystawionych przez specjalistę ortopedę traumatologa. Na skutek polecenia przełożonego w sprawach osobowych przeprowadzono czynności kontrolne dotyczące prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w/w okresach, znajdujący się na zwolnieniu lekarskim skarżący kasacyjnie, uczestniczył i ukończył kurs prawa jazdy kat. "C". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia". Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania zwłaszcza takie, które są sprzeczne z zaleceniami lekarskimi. Również samo zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Nie budzi też wątpliwości, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu. Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2071/17 (CBOSA) wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi ustalić tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby, a więc w istocie, czy działania podejmowane przez niego w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego. Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, a nawet sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy rzecz ujmując, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby uczestniczenie przez skarżącego kasacyjnie w kursie prawa jazdy w okresie zwolnienia lekarskiego stanowiło niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Oceny tej nie może zmienić fakt wystawienia przez lekarza zaświadczenia lekarskiego, w którym wskazano, że skarżący miał zaleconą intensywną rehabilitację m. in. jazdę na rowerze, pływanie, jazdę samochodem, siłownię. Podkreślić raz jeszcze należy, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonywały oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionowały też dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim wynikających z zaleceń lekarskich. Badały wyłącznie prawidłowość wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo w sprawie przyjęto, że istniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego kasacyjnie zwolnienia lekarskiego. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. W sprawie bowiem zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który oceniono i rozważono w sposób wszechstronny, a rozstrzygnięcia wydane przez organy rozpatrujące sprawę w pełni odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił. Ponadto należy podkreślić, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać sporządzenia jej zgodnie z wymogami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może go zastępować przez konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o domniemane intencje jej autora. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji wyroku.