I OSK 1394/19

Dnia 16 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2400/18 w sprawie ze skargi M. K., H. K., M. M., J. M. i A. D. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2400/18 oddalił skargę M.K., H. K., M. M., J. M. i A. D. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o unieważnienie umowy kupna-sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1984 r. rep A nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 3 § 2 pkt 4), art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na twierdzeniu, że właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących jest sąd powszechny; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo nie wykazania – przez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - na jakiej podstawie prawnej Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących jest sąd powszechny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 66 § 3 k.p.a. przez zwrócenie podania skarżącym, pomimo że przesłanki zwrotu w niniejszym postępowaniu nie zachodzą, ponieważ zgodnie z treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2230/14, akt notarialny wydany na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest równoznaczny z wywłaszczeniem i taka umowa może być badana pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w treści art. 156 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż postanowienie organu II instancji stanowi wynik powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia wdanej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ II instancji dokonał jedynie kontroli zaskarżonego postanowienia organu I instancji, czym naruszył wyrażoną w powołanym art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo uchybienia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju obowiązkowi pełnego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć na wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków – poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 6. art. 119 p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych, w tym wyjaśnienia przez skarżącego swojego żądania; 7. art. 122 p.p.s.a. przez nieskierowanie sprawy na rozprawę pomimo braków w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie; 8. art. 135 p.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r., poprzedzającego zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. i niewyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia, pomimo że w myśl naruszonego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest stosować wszelkie środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów pojętych we wszystkich postępowaniach objętych granicą sprawy, której skarga dotyczy; Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] , oraz postanowienia Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r, znak [...], lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przed oceną zasadności poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż zasadnicza kontrowersja istniejąca w niniejszej sprawie zawiera się w pytaniu o to, czy unieważnienie "i wycofanie z obrotu prawnego" umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1984 r. (Repertorium A Nr [...]), może nastąpić w postępowaniu administracyjnym i czy żądanie unieważnienia tej umowy inicjuje sprawę administracyjną, podlegającą rozpoznaniu przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym? Na tak postawione pytanie Sąd I instancji udzielił prawidłowej odpowiedzi, wskazując, iż ocena ważności umowy sprzedaży stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a rozstrzyganie "żądania unieważnienia" takiej umowy może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 1 i 2 § 1 k.p.c.). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w przepisanej prawem formie aktu notarialnego, w dniu [...] czerwca 1984 r. M.K. i H. K. oraz Z. M. i J. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości składającej się z trzech niezabudowanych działek oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...]o łącznej powierzchni 1 ha 390 m2, położonych w B. przy ul. W. Sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 k.p.c. to sprawy zarówno z zakresu prawa cywilnego, ale także z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy. Są to zatem wszelkie sprawy, których materialnoprawna regulacja znajduje się odpowiednio w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2019.1145 ze zm.), ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2017.682 ze zm.) oraz ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U.2019.1040 ze zm.) (vide: O.M.Piaskowska (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Postępowanie procesowe. Komentarz, WKP 2020, uwagi do art. 1). Nie ulega natomiast wątpliwości, że umowa sprzedaży znajduje podstawę prawną w art. 535 i nast. k.c., a zatem żądania podnoszone na gruncie tej umowy, w tym również żądanie stwierdzenia jej nieważności, stanowi sprawę cywilną podlegającą rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższej konstatacji nie zmienia okoliczność zawarcia przedmiotowej umowy w warunkach art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowił, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, zaś ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Przepis ten, będący w pewnym zakresie odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), wskazuje na możliwość zawarcia z dotychczasowym właścicielem nieruchomości – przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ale także już w toku takiego postępowania – umowy zbycia nieruchomości. Umowa tak zawarta pozostawała umową cywilnoprawną, a jej zasadniczą podstawę prawną stanowił art. 535 i nast. k.c., determinując cywilny charakter spraw wynikających z jej ważności, obowiązywania i sposobu wykonania. Oczywiście, przedmiotowa umowa zawarta została także w warunkach art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Norma tego przepisu nie zmieniała jednak cywilnego charakteru powyższej czynności prawnej. Aktualnie, na gruncie regulacji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, powyższa okoliczność stanowi podstawę prawną umożliwiającą zrównanie w skutkach tak zawartej umowy z decyzją wywłaszczeniową. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje bowiem odpowiednio stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., tyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel dokonanego wywłaszczenia, do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. w warunkach art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Tym samym, trafnie w toku dotychczasowego postępowania wskazywały organy i Sąd I instancji, iż regulacja odnosząca się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, umożliwiająca domaganie się, na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., zwrotu nieruchomości nabytych umową cywilną zawartą w warunkach art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tyczy zupełnie innej kwestii niż ocena ważności samej umowy sprzedaży nieruchomości. Okoliczność, iż żądanie zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie ww. art. 6, rozstrzygane jest na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 142 u.g.n., nie oznacza, iż powyższą regulacją można objąć także kwestie odnoszące się do ważności samej umowy zbycia nieruchomości. Umowa taka, stanowiąc efekt złożenia przez kontrahentów zgodnych oświadczeń woli, ze swej istoty nie stanowi aktu ani też czynności z zakresu administracji publicznej, podjętych przez organy administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 i art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. pozostaje zatem chybiony. Tym samym brak jest podstaw do uznania właściwości organów administracji dla rozstrzygania o ważności zawartej umowy. Nie można także zgodzić się z zarzutami kasacji wskazującymi na wadliwe rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd I instancji, w sytuacji potwierdzenia zaskarżonym wyrokiem poprawności stanowiska organów administracji o braku ich właściwości w rozstrzyganiu o ważności czynności cywilnoprawnej. Jednocześnie, trafna jest konstatacja organów, iż sprawa ta jest sprawą cywilną, podlegającą załatwieniu w postępowaniu przez sądem powszechnym (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.), a zatem żądanie wszczęcia takiego postępowania podlega zwrotowi, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. W konsekwencji powyższych uwag należy także wskazać, iż Naczelny Sad Administracyjny nie podziela trafności stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., I SA/Wa 2230/14, na którym autor kasacji zasadniczo oparł motywy badanej skargi kasacyjnej. Nie można również potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Autor kasacji nie wskazuje w szczególności, jakie okoliczności faktyczne sprawy zostały pominięte w toku dotychczasowego badania sprawy i nie zostały poddane wszechstronnej ocenie. Brak odniesienia się w motywach zaskarżonego wyroku do treści orzeczenia sądowego wydanego w innej sprawie nie stanowi o wadliwości ustaleń leżących u podstaw wydanego postanowienia. Powyższa regulacja nie odnosi się także do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stąd nie sposób na jej podstawie zbudować wzorca kontrolnego dla oceny poprawności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wypada zauważyć, iż powyższe zarzuty nie doczekały się jakiegokolwiek uzasadnienia mogącego przekonywać do ich zasadności. W takiej sytuacji, w szczególności w odniesieniu do zarzutów naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 8, art. 9 i art. 15 k.p.a., nie można dociec, jakie okoliczności niniejszej sprawy usprawiedliwiały ich postawienie. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Jakkolwiek, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone i na czym owo naruszenie polegało. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej tym przepisem zasady orzekania na podstawie akt sprawy, może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast na okoliczności istotne dla sprawy, które pozostały pominięte w toku dotychczasowego postępowania, w tym także w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przyjmuje się zgodnie, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. W takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane jest natomiast stanowisko, iż rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 119 § 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron. Sąd I instancji pozostawał zatem uprawnionym do rozpoznania niniejszej sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu I instancji jest bowiem ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. (vide: wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20 i I FSK 1122/20; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1358/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadnie zatem autor skargi kasacyjnej w okolicznościach badanej sprawy upatruje naruszenia art. 119 i art. 122 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.