VIII SA/Wa 705/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] maja 2017 r. Rada Gminy R. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, zwana dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXVII.121.2017 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R.. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego rok 2017, poz. 5380. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w L. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez: - nałożenie w § 2 ust. 2 regulaminu obowiązku oddzielnego gromadzenia powstających na terenie nieruchomości odpadów zielonych, odpadów biodegradowalnych, w tym opakowań ulegających biodegradacji i wprowadzenie zezwolenia na ich kompostowanie, podczas gdy o tym czy odpady będą zbierane w sposób selektywny oraz o przeznaczeniu ich do kompostowania decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości; - nałożenie w § 2 ust. 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku regularnego wykaszania roślinności trawiastej, chwastów oraz innej uschniętej roślinności z częstotliwością zapobiegającej pożarom, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - uregulowanie w § 2 ust. 6 regulaminu sposobu postępowania ze zużytym sprzętem elektronicznym i elektrycznym, co zostało uregulowane w przepisach prawnych rangi ustawowej (rozdział V ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym Dz. U. 2018.1466 t.j.); - sformułowanie w § 3 regulaminu sposobu wykonania obowiązku oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu, wbrew nałożonej na organ uchwałodawczy powinności unormowania zagadnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obejmującego uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; - wprowadzenie w § 4 ust. 1 i 2 regulaminu ograniczenia co do miejsc w których może odbywać się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami oraz ograniczenie możliwości przeprowadzania napraw pojazdów do doraźnych napraw związanych z eksploatacją pojazdu wraz ze sformułowaniem warunku, iż mycie nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska, a naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia wód, gleby i uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g; - określenie w tytule III rozdziału regulaminu rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, podczas gdy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., powyższa regulacja powinna dotyczyć "pojemników" a nie "urządzeń"; - wskazanie w § 5, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i 2 regulaminu, że zbieranie, gromadzenie i pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki; - określenie w § 8 ust. 1 i 2 regulaminu charakterystyki miejsca, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; - powtórzenie w § 11 ust. 2 pkt 1 regulaminu obowiązku zawarcia umowy na pozbywanie się nieczystości ciekłych z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie, zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g.; - sformułowanie w § 11 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 oraz § 11 ust. 3 regulaminu obowiązku przedstawienia do wglądu osobom upoważnionym przez wójta, aktualnej umowy i dokumentacji potwierdzającej realizację usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych i zbiorników przydomowych oczyszczalni ścieków oraz sformułowanie zakazu opróżniania zbiorników bezodpływowych we własnym zakresie i odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezpodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe, podczas gdy takie regulacje nie mają oparcia w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; - określenie w § 13 (według przyjętej redakcji regulaminu - pierwszy i drugi myślnik) obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami i utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w lokalach sąsiednich lub nieruchomościach z podkreśleniem, iż obowiązek dotyczy hałasu i odoru, gdy powyższe unormowania mają charakter nieprecyzyjny i wkraczają w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej (np. art. 144 kc, art. 51 kw, 77 kw), co doprowadziło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; - określenie w § 13 (według przyjętej redakcji regulaminu - trzeci myślnik) generalnego nakazu wyposażenia psów w obroże lub szelki, wyposażenia psów agresywnych w kaganiec oraz prowadzenia psa na uwięzi w miejscu publicznym, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i użycie niejednoznacznego pojęcia "pies agresywny", mimo że w akcie prawnym rangi ustawowej (art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku, Dz.U.2017.1840 t.j.) ustawodawca posłużył się pojęciem "pies rasy uznawanej za agresywną", które zostały określone w wykazie załączonym do rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 10 ust. 4 w/w ustawy; - określenie w § 14 pkt 2 lit. a-d, f, g regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, przeprowadzenia deratyzacji, warunków utrzymywania pszczół w ulach, ograniczenia poziomu hałasu i zapachów oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; - określenie w § 15 regulaminu jako obszaru podlegającego deratyzacji - całego obszaru Gminy R., co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust, 2 pkt 8 u.u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.u.c.p.g. Do uchwalenia regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., który szczegółowo określa (w ust. 5), jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. W dalszej części skargi Prokurator odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, podpierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zapisy uchwały są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. W § 2 ust. 2 regulaminu Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do oddzielnego gromadzenia powstających na terenie nieruchomości odpadów zielonych, odpadów biodegradowalnych, w tym opakowań ulegających biodegradacji i nadała uprawnienie do ich kompostowania w sposób nie powodujący uciążliwości i zagrożeń dla nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Słusznie wskazał zatem skarżący, że nie można z zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13, rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.165.4.2016.MK Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2016 r.). Sąd podziela także podniesiony argument, że stwierdzenie, iż odpady wymienione w § 2 ust. 2 regulaminu można kompostować w sposób nie powodujący uciążliwości i zagrożeń dla nieruchomości sąsiednich, jest nieprecyzyjne i wkracza w materię stosunków sąsiedzkich, uregulowanych w akcie prawnym wyższego rzędu (art. 144 kc), co powoduje, iż takie unormowanie zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zasadny jest także zarzut odnoszący się do naruszenia § 2 ust. 3 regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek regularnego wykaszania roślinności trawiastej, chwastów oraz innej uschniętej roślinności z częstotliwością zapobiegającej pożarom. Takie zobowiązanie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodzić należy się z Prokuratorem co do regulacji zawartej w § 2 ust. 6 regulaminu, w którym uregulowano sposób postępowania ze zużytym sprzętem elektronicznym i elektrycznym. Powyższa materia została uregulowana już w akcie wyższego rzędu (rozdział V ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym Dz. U. 2018.1466 t.j.). Nie jest prawidłowym uregulowaniem kwestia oczyszczania chodnika ze śniegu i lodu, co zostało zawarte w § 3 regulaminu. Zakresem regulacji powinno zostać objęte także uprzątanie błota i innych zanieczyszczeń. Treść § 3 regulaminu w istocie stanowi modyfikację uregulowania ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Organ uchwałodawczy nie był upoważniony do wprowadzenia ograniczenia zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz ograniczenia możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi, co wynika z § 4 ust. 1 i 2 regulaminu. Powyższe uregulowanie jest niejednoznaczne i zgodzić należy się z argumentami strony skarżącej. Trafne są uwagi skarżącego co do - Tytuł rozdziału trzeciego regulaminu, który został zredagowany niezgodnie z brzmieniem ustawowym. Zasadnie podniósł Prokurator, że Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie - § 8 ust. 1 i 2 regulaminu. Trzeba się zgodzić z zarzutami Prokuratora odnośnie § 11 regulaminu (ust. 2 pkt 1). Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku, według którego zostali oni zobowiązani do udokumentowania korzystania z usług w zakresie (...) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wywozowe, poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi, co z kolei wskazano w § 11 ust. 2 pkt 2, 3, 4 oraz § 11 ust. 3. Słusznie wywiódł Prokurator uwagi dotyczące materii uregulowanej w § 13 regulaminu. W art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (tak wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Bd 870/17). Regulacje zawarte w zaskarżonym regulaminie mogą być interpretowane jako dotyczące także nieruchomości prywatnych. Sąd podziela wywody zawarte w skardze odnoszące się do pojęcia psów agresywnych. Z kolei w § 14 pkt 2 lit. a-d, f, g regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, przeprowadzenia deratyzacji, samowolnego opuszczania nieruchomości przez zwierzęta, czy warunków utrzymywania pszczół w ulach, ograniczenia poziomu hałasu i zapachów oddziałujących na nieruchomości sąsiednie. Sposób sformułowania w/w warunków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia, czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego). Stwierdzić należy, że w ramach upoważnienia ustawowego, regulamin może regulować jedynie kwestie porządku i czystości, a zatem kwestie zapachu zostały podniesione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jednocześnie posłużenie się terminem uciążliwości zapachowych, które są zdecydowanie niewymierne prawnie, czyni omawiany przepis z punktu widzenia prawidłowości techniki legislacyjnej niewykonalny, a zatem także nie mieszczący się w granicach upoważnienia ustawowego (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 roku, sygn. II SA/Ke 707/17). Trafnie zauważył skarżący, że w § 15 regulaminu określono jako obszar podlegający deratyzacji - cały obszar Gminy R., natomiast celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, czego nie spełnia ogólnikowe odwołanie się do obszaru całej gminy (tak np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, 14 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Po 431/18). W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiar oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego (w zakresie wskazania obszaru deratyzacji), koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.