II OSK 1619/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. j. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 959/18 w sprawie ze skargi T. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 959/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. Sp. jawna w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej w skrócie PINB) nr [...] działając na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) oraz na podstawie § 6 i § 7 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nie użytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043, z późn. zm.) nakazał Spółce będącej właścicielem nieużytkowanego budynku rozebranie uszkodzonego i nieużytkowanego budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w M. na działce nr [...] oraz uporządkowanie terenu rozbiórki po jej zakończeniu. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie [...]WINB) w K. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15. Organ odwoławczy powołał się na wyrażone w tym wyroku stanowisko Sądu który uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo. Decyzja [...]WINB w K. z [...] sierpnia 2017 r. została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/GI 960/17, który w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Spółkę został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1481/18 z tego względu, że Sąd pierwszej instancji, opierając swoje orzeczenie na ocenie prawnej sformułowanej w nieprawomocnym wyroku tegoż Sądu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1254/15 uchylił się od kontroli prawidłowości zastosowania przez organy administracji orzekające w sprawie (PINB i [...]WINB) art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji pozostając związanym oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny z w powołanym wyżej wyroku z 22 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1481/18 ponownie rozpoznał skargę z 22 września 2017 r. wniesioną przez Spółkę. W skardze zakwestionowano decyzję nakazując rozbiórkę obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak podstawowe zarzuty podniesione w skardze dotyczyły bezpodstawnego przyjęcia przez organ odwoławczy ([...]WINB), że pozostaje on związany oceną prawną wyrażoną w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/G! 1254/15, z którego wynikało, że w sytuacji, w której organy zastosowały w tej sprawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego doszło do rozszerzającej wykładni tego przepisu. Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że podstawowy problemem jaki ujawnił się w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, który z przepisów art. 66 czy 67 ust. 1 Prawa budowlanego należy zastosować w sytuacji ustalonej przez organy. Sąd wskazał na rozłączne hipotezy obu ww. przepisów prawa. Art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi o tym, że w przypadku gdy obiekt budowlany zagraża życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast art. 67 ust. 1 ww. ustawy ma zastosowanie w przypadku, gdy obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę takiego obiektu. Sąd pierwszej instancji wskazał jeszcze na jedną istotną sprawę. Zawarty w art. 67 ust. 1 zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 515/08, opub. w Lex nr 558403). Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie (wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/11; wyrok WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 376/18). W tym kierunku zmierza też stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 849/16, opub. w Lex nr 2471090, zgodnie z którym "sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę". Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że nawet w sytuacji, w której istnieje obiektywna możliwość doprowadzenia nieużytkowanego bądź niewykończonego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami technicznymi i zachodziłaby podstawa do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, wyraźny brak woli (zamiaru) podjęcia wymaganych w tym zakresie działań przez właściciela, uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny przedmiotowej sprawy uzasadniał zastosowanie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd jednocześnie podkreślił, ze rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie prawnej ma charakter aktu związanego co oznacza, że zaistnienie przesłanek w nim określonych, czyli fakt nieużytkowania obiektu oraz to, że nie nadaje się on do remontu, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., postanowił skargę oddalić. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. lub też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia przez Sąd, że decyzja nakazująca właścicielowi rozbiórkę tego obiektu może nie uwzględniać zamierzeń właściciela dotyczących budynku i być wydana z całkowitym pominięciem skutków finansowych wykonania decyzji o rozbiórce; - art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie przez Sąd, że organy administracji nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie następujących przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, tj. oparcie wyroku na materiale dowodowym, który zgromadzony został wbrew wymaganiom przewidzianym przez art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż organy administracji nie mogą dokonywać odmiennych ustaleń niż zawarte w przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy organy administracji zwolnione były z prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiały dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]WINB podtrzymał swoją decyzję dotyczącą zasadności wydania nakazu rozbiórki uszkodzonego, nieużytkowanego budynku w trybie art. 67 Prawa budowlanego, wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w razie stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ zobowiązany jest do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych niebezpieczeństw, o których mowa w art. 69 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja nakazująca właścicielowi rozbiórkę obiektu nie uwzględniała zamierzeń właściciela dotyczących budynku i została wydana z całkowitym pominięciem skutków finansowych jej wykonania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku, gdy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Dokonując wykładni ww. przepisu trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nakaz rozbiórki wydany na podstawie przytoczonego przepisu wydawany jest wtedy, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze występuje obiektywna niemożność przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia budynku; po drugie gdy właściciel nie ma zamiaru doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko zajęte zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 782/16, opub. w Lex nr 2426728; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 515/08, opub. w Lex nr 558403). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trafnie zinterpretował stanowisko właściciela dotyczące budynku posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w M.. Skarżący w toku postępowania administracyjnego kilkakrotnie deklarował chęć rozbiórki tego budynku. Taki sam zamiar został także wyrażony w skardze kasacyjnej. Jedynym argumentem skarżącego dotyczącym czasowego przesunięcia terminu rozbiórki były kwestie finansowe. W ocenie skarżącego kasacyjnie po rozbiórce budynku skutki finansowe zabezpieczenia terenu po rozebranym budynku będą tak ogromne, że jest to całkowicie nieopłacalne. Taka argumentacja nie może zostać uznana za zasadną i to z kilku powodów. Po pierwsze, kwestie ekonomiczne (opłacalność rozbiórki lub zabezpieczenia terenu po rozbiórce) nie mają znaczenia w ocenie prawidłowego zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2293/16, opub. w Lex nr 2573627; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 688/17, opub. w Lex nr 2431811). Po drugie, sam skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie uprawdopodobnił przed organami administracyjnymi, jakie to koszty zabezpieczenia terenu po rozbiórce zostaną poniesione i w jakiej wysokości. Podnoszenie po raz pierwszy tej kwestii przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie, że organy administracji nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku. To, że powołany przepis pozwala organom administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego na zlecenie wykonania ocen lub ekspertyz technicznych nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie podlega ustaleniu przez organ administracyjny. To organ decyduje, czy ustalenie stanu faktycznego wymaga zasięgnięcia opinii lub sporządzenia ekspertyzy technicznej, czy też sam organ taki stan może prawidłowo ustalić we własnym zakresie. Nie można pominąć i tego, że organy nadzoru budowlanego należy traktować jako organy posiadające wiedzę także z zakresu konstrukcji budowlanych i ich stanu technicznego. Nie jest usprawiedliwiony powiązany z tym zarzutem kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowiło w okolicznościach tej sprawy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, ponieważ organy te nie mogą dokonywać odmiennych ustaleń niż zawarte w przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej. W stanie faktycznym sprawy zostały sporządzone dwie opinie techniczne dotyczące stanu budynku przy ul. [...] w M.. Z obu tych opinii wynika, że budynek ten powinien być rozebrany, a w późniejszej opinii z czerwca 2014 r. konieczność wyburzenia budynku ustalono na koniec 2015 r. Stan techniczny budynku uzasadniający jego rozbiórkę został także potwierdzony w oględzinach sporządzonych przez organ pierwszej instancji. Jedynie w ocenie stanu technicznego sporządzonej przez G. S., stan techniczny budynku nie uzasadnia jego szybkiej rozbiórki. Nie stanowiło jednak w tej sprawie istotnej wadliwości brak uwzględnienia opinii sporządzonej przez G. S., który jest wspólnikiem Spółki T. spółka jawna uprawnionym do jej reprezentowania. Opinia sporządzona przez stronę nawet posiadającą wiedzę z danego zakresu, nie może być traktowana jako opinia biegłego. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. nie można w jednym postępowaniu łączyć pozycji strony i biegłego i biegły będący stroną podlega wyłączeniu z danej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tym nie jest zasadny ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego zwolnione były z prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiały dowodowego. Stan faktyczny w tej sprawie został prawidłowo ustalony. Organy nadzoru budowlanego uwzględniły zarówno opinie sporządzone przez biegłych, jak i dowody z oględzin nieruchomości. Wzięły również pod uwagę stanowisko skarżącego kasacyjnie, który konsekwentnie nie deklarował chęci remontu budynku, ale wyrażał zamiar jego rozbiórki. Tym samym skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to akceptując te ustalenia Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw prawnych do zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ koszty te obejmowałyby wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego ten organ przed Sądem, a odpowiedź na skargę została sporządzona przez sam organ osobiście.