II OSK 2080/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/18 w sprawie ze skargi S. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2018 r., znak DON.7200.303.2017.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2018 r., znak DON.7200.303.2017.KPI, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 3 grudnia 2012 r do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce, dalej: "PINB w Sokółce", "PINB", wpłynęło pismo mieszkańców budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. S. [...] na działce nr ewid. A/1 w sprawie rozbudowy budynku garażowego na działce nr ewid. A/2 stanowiącej własność S. Sz., zam. w K., przy ul. W. [...]. PINB w Sokółce, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., wstrzymał prowadzenie przez skarżącego robót budowalnych polegających na rozbudowie istniejącego budynku garażowego na działce nr ewid. A/2 położonej w K., przy ul. S., oraz zobowiązał skarżącego do złożenia dokumentacji i uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., PINB nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki: nowej więźby dachowej drewnianej dwuspadowej na budynku garażowym pokrytym blachą o wysokości w kalenicy ok. 1,90 m, nowo wybudowanej ściany o wysokości od 0,50 m na całej długości od strony działki nr ewid. A/1 oraz na ścianach szczytowych, nowo wybudowanych trzech ścian o wysokości 1,55 m na istniejących ścianach osłonowych śmietnika od strony działki nr ewid. B/1. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "Podlaski WINB", "PWINB", decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., znak: WOP.7721.63.2015.TN, utrzymał w mocy decyzję PINB w Sokółce. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 563/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. Sz. na decyzję Podlaskiego WINB z dnia 5 czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Podlaskiego WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Sokółce. Zasadniczym powodem uchylenia wyroku i obu decyzji było nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania PINB w Sokółce, decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r., nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki nowo wybudowanych elementów istniejącego budynku garażowego na działce nr ewid. A/2 w K. przy ul. S., tj. rozebranie: nowej więźby dachowej drewnianej dwuspadowej na budynku garażowym pokrytą blachą o wysokości w kalenicy ok. 1,90 m wraz z pokryciem wykonanym z blachy na całej powierzchni budynku, a także nowo wybudowanych ścian: a) zachodniej (szczytowej) o wysokości od 0,50 m na całej długości do wysokości 0,20 m (wieniec) od strony działki nr ewid. A/1, b) wschodniej (szczytowej) o wysokości 1,60 m na całej jej długości tj. 6,40 m na istniejącej ścianie osłonowej śmietnika od strony działki nr ewid. B/1, c) od strony północnej na wysokości 1,60 m na długości 2,65 m i wysokości 0,50 m i na długości 7,65 m, d) od strony południowej na wysokości 1,25 m i długości 2,50 m oraz na długości 7,80 m i wysokości 0,20 m (wieniec). Podlaski WINB, decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: WOP.7721.74.2016.TN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Sokółce z dnia 27 kwietnia 2016 r. znak: SIO.JJ.7358-55/2012. Stwierdził, że nadbudowa istniejącego garażu wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określoną w przepisach art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane". Niewykonanie przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków skutkuje nakazaniem rozbiórki wykonanej nadbudowy. W dniu 22 września 2017 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: WOP.7721.74.2016.TN, oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Sokółce z dnia 27 kwietnia 2016 r., jak również postanowienia PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakazu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: WOP.7721.74.2016.TN. GINB podkreślił, że decyzja Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że skoro skarżący zrealizował rozbudowę istniejącego budynku garażowego bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ powiatowy był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. GINB stwierdził, że wydanie przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiło konsekwencję tego, że zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego w drodze postanowienia PINB w Sokółce obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Podkreślił także, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Wyjaśnił, że postanowienie PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia określonych dokumentów jest niezaskarżalne, w związku z tym brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do zarzutu, że nakazem rozbiórki objęte są elementy budynku, a nie obiekt budowlany lub jego część, stwierdził, że z materiału dowodowego wynika dokładnie, jakie roboty wykonano samowolnie i do nich odnosi się nakaz rozbiórki. Zatem w ocenie GINB, nakaz rozbiórki został wydany prawidłowo. W ocenie organu nadzorczego, nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. GINB pokreślił, że choć wadę powodującą nieważność decyzji można przypisać niektórym przypadkom ciężkiego naruszenia przepisów procesowych, to co do zasady tryb stwierdzenia nieważności ma zastosowanie do kwalifikowanych naruszeń o charakterze materialnoprawnym. W skardze na powyższą decyzję S. Sz. wniósł o jej uchylenie w całości, a także stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r., decyzji PINB w Sokółce z dnia 27 kwietnia 2016 r. oraz postanowienia legalizacyjnego PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. dotyczącego wstrzymania wykonywania robót budowlanych, a także zobowiązania do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odstąpienie przez GINB od ustalenia stron postępowania nieważnościowego, a przez to niezapewnienie udziału w postępowaniu nieważnościowym tzw. dużej Wspólnoty Mieszkaniowej, a w szczególności właścicieli sąsiednich działek nr ewid. B/1 i nr ewid. C/1 bezpośrednio przylegających do obiektów objętych postępowaniem, co jest wadą kwalifikowaną postępowania nieważnościowego, a ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez skierowanie decyzji do określonych osób, tj. członków Wspólnoty Mieszkaniowej, niebędących stronami w sprawie, 2) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez odstąpienie organu nieważnościowego od rozpatrzenia podniesionych we wniosku zarzutów, co dowodzi błędnego uzasadnienia decyzji, 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na odstąpieniu GINB od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego instancyjnie postanowienia legalizacyjnego PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: SIO.JJ.7358.55/2012, 4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że śmietnik dobudowany do budynku garażowego, jako obiekt małej architektury jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Pr. bud. i podlega regulacjom tej normy prawnej, 5) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty budowlane polegające na wyrównaniu ścian zewnętrznych do poziomu muru elewacji frontowej, wykonanie wieńca oraz dachu dwuspadowego w miejsce istniejącego wcześniej dachu jednospadowego są samowolą budowlaną podlegająca przymusowej rozbiórce. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd za nietrafne uznał zarzuty odnoszące się do ustalenia przez organy właściwe, w tym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kręgu stron postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że stroną tego postępowania jest skarżący. Do niego została bowiem skierowana decyzja organu pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, a mianowicie decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki tych części budynku garażowego, które zostały samowolnie dobudowane przez skarżącego. Uczestnikami postępowania nadzorczego byli również mieszkańcy budynku sąsiadującego z działką nr ewid. A/2 należącą do skarżącego. Decyzje wydawane w postępowaniu zwykłym były im doręczane przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym uczestnikom postępowania została doręczona decyzja GINB z dnia 8 stycznia 2018 r. W postępowaniu nadzwyczajnym uczestnicy postępowania nie podejmowali żadnych czynności mogących mieć wpływ na wynik tego postępowania. Fakt doręczenia im zaskarżonej decyzji GINB nie miał przy tym żadnego wpływu na prawa skarżącego w toczącym się postępowaniu, jak i na nałożone na niego obowiązki. Nawet zatem gdyby okazało się, że mieszkańcy budynku sąsiadującego z nieruchomością skarżącego utworzyli wspólnotę mieszkaniową, to i tak okoliczność ta nie mogłaby mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB utrzymującej w mocy obowiązek rozbiórki dobudowanych części budynku garażowego. Fakt powołania wspólnoty mieszkaniowej przez mieszkańców budynku położonego na sąsiedniej działce mógłby stanowić okoliczność istotną, gdyby postępowanie dotyczyło właśnie tego budynku mieszkalnego. W rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne są oczywiście odmienne. Nie ma zatem ani oczywistości naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, ani skutków prawnych decyzji, które nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie. Sąd nie stwierdził również, aby do naruszenia prawa w stopniu rażącym doszło w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Skarżący podnosi, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie błędnie zidentyfikowały strukturę rozbudowanego budynku, uznając budowę nowego śmietnika za część rozbudowy budynku garażowego. Tymczasem, zdaniem skarżącego, śmietnik jako obiekt małej architektury nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Stanowisko skarżącego Sąd uznał za nietrafne zarówno w świetle faktycznych okoliczności sprawy, jak i ze względu na obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, włącznie z dokumentacją fotograficzną (vide: karty 10-12 akt WINB), wynika jednoznacznie, że fragment budynku służący jako śmietnik jest całkowicie zintegrowany z istniejącym wcześniej i rozbudowanym przez skarżącego budynkiem garażowym. Ściany śmietnika stanowią przedłużenie ścian garażu, a całość części używanej jako śmietnik jest pokryta jednolitym dachem wraz z częścią garażową. Twierdzenie skarżącego, że budowa lub rozbudowa śmietnika jako obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego) nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie znajduje oparcia w zaistniałym stanie rzeczy. Konsekwencje prawne samowolnego dobudowania do istniejących obiektów budowlanych nowych części takich jak śmietnik lub przebudowy śmietnika połączonego z innym wcześniejszym budynkiem nie budzą już istotnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy przyjmują, że jeśli faktycznie nastąpi połączenie mniejszego obiektu z innym istniejącym już obiektem budowlanym to takie roboty budowlane należy traktować jako przebudowę całego zintegrowanego obiektu budowalnego. W związku z tym obowiązki inwestora odnoszące się do tak prowadzonej przebudowy obiektu budowlanego powinny być ustalane ze względu na charakter całego zintegrowanego obiektu, a nie jego poszczególnych części. Stanowisko organów nadzoru budowlanego przyjęte w rozpatrywanej sprawie, zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jako podstawy nakazu rozbiórki, było zatem prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowiło naruszenia prawa, a tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie mogą być traktowane jako remont budynku garażowego ani działanie w zakresie niepodlegającym kontroli organów administracji architektoniczno-budowalnej lub organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego określonego obiektu budowlanego, choćby użyto innych wyrobów budowlanych niż w przypadku stanu pierwotnego. Skarżący jednak nie doprowadził do odtworzenia oryginalnego budynku garażu, ale niewątpliwie powiększył jego wymiary i kubaturę. Prace wykonane przez skarżącego powinny być uznane za przebudowę, a więc za szerzej rozumiane roboty budowlane podlegające kontroli wyspecjalizowanej administracji (art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 2b Prawa budowlanego). Sąd podkreślił, że nawet gdyby powołane wyżej przepisy prawa budowalnego zostały błędnie zinterpretowane przez organ administracji (choć tak się nie stało!), to i tak takie działanie nie mogłoby być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem z nieważnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu administracji polega na oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niewymagającego szczególnej interpretacji, czyli dostępnego w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Sąd za prawidłową uznał kwalifikację prawną robót budowlanych przyjętą przez organy nadzoru budowlanego za podstawę nałożenia obowiązku rozbiórki, a następnie utrzymania decyzji o rozbiórce w mocy, Bezpodstawne są natomiast próby wykładni omawianych przepisów proponowane przez skarżącego. Zarzuty skarżącego odnoszące się do charakteru dokonanej rozbudowy budynku garażowego (nadbudowy, przebudowy) Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne. Ponadto Sąd za nietrafne uznał sugestie skarżącego dotyczące zakresu związania PINB oraz Podlaskiego WINB wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14. Według skarżącego, fakt uchylenia przez NSA wcześniejszej decyzji rozbiórkowej z 23 kwietnia 2013 r. oraz decyzji Podlaskiego WINB utrzymującej wymienioną decyzję w mocy przesądza o niedopuszczalności powtórnego nakazu rozbiórki. W rzeczywistości jednak Naczelny Sąd Administracyjny wprost uznał za przedwczesne badanie prawnych podstaw rozbiórki i innych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. NSA uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i wymienione rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na niejasne określenie zakresu i sposobu rozbiórki w osnowie i uzasadnieniu decyzji PINB z 23 kwietnia 2013 r. Z takiego rozstrzygnięcia nie można zatem wyprowadzać wniosku o bezprawności – co do zasady – rozbiórki samowolnie rozbudowanego garażu. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nietrafne. Sugerowane przez skarżącego wady uzasadnienia kwestionowanej decyzji Podlaskiego WINB i wcześniejszych rozstrzygnięć organu powiatowego w żaden sposób nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa. Nie mogą być zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie, całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez odstąpienie od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego w zwykłym trybie postanowienia legalizacyjnego PINB z dnia 30 stycznia 2013 r. Postanowienie to mogłoby być i było kwestionowane na etapie odwołania od decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2016 r. nakazującej, w ponownym postępowaniu, rozbiórkę rozbudowanych części budynku garażowego. Podlaski WINB odniósł się jednak wprost do zarzutów skarżącego w tym zakresie wskazując, że postanowienie PINB z dnia 30 stycznia 2013 r. nie zostało uchylone przez NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. Z tego względu i w świetle analizy uzasadnienia powołanego wyroku NSA, zarzut nieważności kwestionowanej decyzji Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r. nie znajduje podstaw prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. Sz. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a., 1) odstąpienie organów nadzoru budowlanego od zapewnienia stronom, bez ich winy, udziału w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nieważnościowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a., 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez uznanie, że członkowie tzw. dużej Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie zarząd, mają zdolność administracyjnoprawną w postępowaniu administracyjnym, a przez to niezapewnienie udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, co dotyczy niewłaściwej reprezentacji stron w postępowaniu; II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego instancyjnie postanowienia legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr SIO.JJ.7358.55/2012, co narusza art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; III. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stopniu skutkującym nieważnością kontrolowanej decyzji w zakresie: 1) naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki elementów budynku garażowego w stosunku do robót polegających, jak osądził Sąd w skarżonym wyroku, na przebudowie budynku garażowego, 2) naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki elementów budynku garażu jako samowolnej budowy obiektu w sytuacji, gdy wydana decyzja nie została poprzedzona postanowieniem legalizacyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji niecałościowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2018 r., a ponadto na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, nieważności: 2. decyzji odwoławczej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2016 r Nr WOP.7721.74.2016.TN i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 27 kwietnia 2016 r. Nr SlO.JJ.7358-55/2012 w sprawie nakazu rozbiórki nowowybudowanych elementów na budynku garażowym w K. przy ul. S. oraz: 3. podjętego w trakcie postępowania legalizacyjnego postanowienia legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 30 marca 2013 r. Nr SIO.JJ.7358.55/12, ewentualnie 4. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie sądowej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na znaczna liczbę uczestników. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wnoszący kasację skonkretyzował zarzut wskazując na dwie okoliczności. Po pierwsze, naruszenie to miało polegać na odstąpieniu organów nadzoru budowlanego od zapewnienia stronom, bez ich winy, udziału w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nieważnościowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. W opisie naruszenia nie podano stron, wobec których odstąpiono od zapewnienia im udziału w postępowaniu nieważnościowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do analizowanej części zarzutu (pkt II.1) stwierdzono, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie zapewnił udziału, bez winy stron, współwłaścicieli działki nr B/1, a szczególnie B. Sz., któremu Sąd przyznał postanowieniem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/18, status uczestnika postępowania sądowego. Tym samym Sąd posiadał wiedzę, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie zapewnił mu udziału w postępowaniu. Po drugie, zdaniem wnoszącego kasację, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez uznanie, że członkowie tzw. dużej Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie zarząd, mają zdolność administracyjnoprawną w postępowaniu administracyjnym, a przez to niezapewnienie udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, co dotyczy niewłaściwej reprezentacji stron w postępowaniu. W uzasadnieniu odnoszącym się do tej części zarzutu wnoszący kasację stwierdził, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu członków Wspólnoty, którzy nie mają w postępowaniu administracyjnym zdolności administracyjnoprawnej, a niedopuszczenie do udziału właściwie reprezentowanej Wspólnoty Mieszkaniowej i wysyłanie korespondencji oraz rozstrzygnięć bezpośrednio do członków Wspólnoty, a nie dla Wspólnoty Mieszkaniowej, dowodzi rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. bowiem decyzja została skierowana do osób nie posiadających zdolności administracyjnoprawnych. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym, bez swojej winy, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Bezpodstawne jest zatem powoływanie się wnoszącego kasację na pominięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Wspólnoty Mieszkaniowej, która ani nie wniosła skargi, ani nie podniosła naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Nadto, odnosząc się do okoliczności podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że utrwalony jest pogląd, według którego, nie można utożsamiać doręczenia decyzji uczestnikowi postępowania, który nie powinien w postępowaniu uczestniczyć, ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do inwestora. Podobnie jak Wspólnota Mieszkaniowa, skargi nie wniósł także B. Sz. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w odniesieniu do niego, należy jednak rozważyć biorąc pod uwagę zdarzenie procesowe, jakim było dopuszczenie B. Sz. do udziału w postępowaniu sądowym oraz oświadczenie, w którym podniósł on naruszenie przez organ w postępowaniu nadzorczym art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji bez jego udziału mimo, że ma przymiot strony. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi S. Sz. Abstrahując na razie od merytorycznej prawidłowości niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., skonstatować najpierw trzeba, że zakres zarzutów kasacji nie może być oderwany od interesu prawnego wnoszącego kasację. W myśl art. 173 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62). Skoro skuteczność powołania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym uzależniona od tego, czy na podstawę tę powołuje się strona, której interesu prawnego lub obowiązku to dotyczy, nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji faktyczno-prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Wnoszący kasację nie powołuje się zaś na brak swojego udziału w postępowaniu nadzorczym. Omawiany zarzut dotyczy interesu prawnego innej osoby. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od przypomnienia, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Istotny jest charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w porównaniu z postępowaniem, w którym wydano decyzję podlagającą weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza. Przedmiotu postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej. Przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku (patrz: uzasadnienie uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II OPS 1/12, ONSA i wsa 2012/4/60; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). Nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Stanowisko to wynika właśnie z odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). W rezultacie zgodzić się należy ze stanowiskiem, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 9 do art. 157, za wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1652/19). Skoro zaś kwestia ta została podniesiona w postępowaniu sądowym, przez uczestnika postępowania sądowego, powinien on wskazać okoliczności, uprawniające do przyjęcia, że powinien być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności. Uczestnik ten, czyli B. Sz. powołał się na tytuł prawnorzeczowy (współwłasność) nieruchomości sąsiedniej z działką na której usytuowany jest sporny obiekt budowlany. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja nakładająca na inną osobę, tj. skarżącego S. Sz., obowiązek (rozbiórki określonego obiektu budowlanego). B. Sz. nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił, że postępowanie nadzorcze dotyczyło jego obowiązku. W myśl art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku, dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadto, B. Sz. nie wykazał, aby ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej S. Sz. rozbiórkę obiektu budowlanego miało wpływ na zakres jego uprawnień wynikających z norm prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego instancyjnie postanowienia legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr SIO.JJ.7358.55/2012, co, zdaniem wnoszącego kasację, narusza art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W myśl art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r., nie służyło zażalenie. Jak wskazano w piśmiennictwie i orzecznictwie, przepis art. 50 ust. 5 nie ma zastosowania do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 (patrz: "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 18 do art. 48 i powołane tam wyroki NSA: z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt II OSK 33/05; z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1599/08; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 794/11; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1169/10). Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Został złożony akcesoryjnie z wnioskiem zasadniczym o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie co do istoty. Zawarta w uzasadnieniu decyzji GINB wypowiedź, według której, z uwagi na to, że postanowienie jest niezaskarżalne, brak jest podstaw do rozpatrzenia tego żądania, oznaczała odmowę wszczęcia odrębnego postępowania w odniesieniu do postanowienia. Brak stosownego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji GINB nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stopniu skutkującym nieważnością kontrolowanej decyzji w zakresie naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki elementów budynku garażu jako samowolnej budowy obiektu w sytuacji, gdy wydana decyzja, zdaniem skarżącego, nie została poprzedzona postanowieniem legalizacyjnym. Nie odpowiada rzeczywistemu stanowi czynności procesowych twierdzenie o wydaniu decyzji niepoprzedzonej postanowieniem legalizacyjnym. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2013 r., nr WOP.7721.63.2013.TN oraz poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr SIO.JJ.7358-55/2012. Postanowienie PINB w Sokółce z dnia 30 stycznia 2013 r., nr SIO.JJ.7358.55/2012, nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wbrew tezie sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchylenie decyzji o rozbiórce nie w każdym przypadku pociąga za sobą obowiązek wydania nowego postanowienia legalizacyjnego. Jest to uzależnione od indywidualnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA nie sformułowano wskazania o obowiązku wydania nowego postanowienia legalizacyjnego. Z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14, wynika zaś, że przyczyną uchylenia wyroku i obu decyzji było nieprecyzyjne i wadliwe określenie zakresu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny nie sformułował oceny o wadliwości postanowienia legalizacyjnego. W świetle art. 188 w związku z art. 153 P.p.s.a., określenie zakresu ponownego postępowania organów nadzoru budowlanego, stanowi wskazanie wiążące. W uzasadnieniu omawianego wyroku jasno zaś stwierdzono, powołując się na art. 188 P.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę, jeżeli istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dalej natomiast stwierdzono, że ponieważ wadliwość ustaleń dotyczących przedmiotu nakazu ma charakter podstawowy, postępowanie administracyjne winno być powtórzone, a przedmiot rozstrzygnięcia określony w sposób odpowiadający rzeczywistemu stanowi rzeczy. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stopniu skutkującym nieważnością kontrolowanej decyzji w zakresie naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki elementów budynku garażowego w stosunku do robót polegających, jak osądził Sąd w skarżonym wyroku, na przebudowie budynku garażowego. Przede wszystkim, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, kwestionowana decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest dotknięta wadami skutkującymi nieważność decyzji. Z treści wniosku oraz stanowiska skarżącego prezentowanego w postępowaniu nadzorczym i sądowym wynika, że powoływał i powołuje się na wadę w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie to związane jest z kwalifikacją prawną wykonanych robót oraz zastosowaniem nakazu rozbiórki. Dotyczy zatem zarówno błędnej oceny prawnej (wykładni), jak i niewłaściwego zastosowania przesłanek materialnoprawnych. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zdefiniowane. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentowane są różne aspekty tego pojęcia, w zależności od okoliczności sprawy oraz rodzaju i wagi badanego naruszenia, na tle podstawy materialnej, procesowej, czy też ustrojowej, rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z poglądem, zasygnalizowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. O naruszeniu prawa w sposób rażący można powiedzieć, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki. W związku z tym, naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności.C.7, za wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 333/18). Decyzja Podlaskiego WINB z dnia 21 czerwca 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzji PINB w Sokółce, nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, zarówno w zakresie kwalifikacji wykonanych robot, jak i zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, polegającą na zintegrowaniu budynku garażu oraz śmietnika, a także podwyższeniu ścian i wykonaniu nowej więźby dachowej. Roboty te zostały wykonane, według oświadczenia samego inwestora, w połowie grudnia 2012 r. Przypomnieć można, że w dniu 13 listopada 2012 r. S. Sz. złożył do Starostwa Powiatowego w Sokółce zgłoszenie remontu budynku garażowego, jednak zakres zgłoszonych robót obejmował tylko wymianę pokrycia dachu z papy na blachę. W wyniku wykonanych robot doszło do powstania obiektu budowlanego o większej powierzchni i większej kubaturze. Twierdzenia skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowią polemikę z niewątpliwymi ustaleniami faktycznymi, dokonanymi na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 stycznia 2013 r., oględzin przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2013 r. oraz ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 25 marca 2016 r. Wbrew argumentacji skarżącego, zintegrowanie pomieszczenia garażu dwustanowiskowego oraz obiektu śmietnika, podwyższenie ściany od strony działki nr C/1, podwyższenie ścian osłonowych śmietnika i wyrównanie ich do wysokości całego budynku, a także wykonanie nowej dwuspadowej więźby dachowej o wysokości kalenicy ok. 1,90 m, spowodowało powiększenie powierzchni i kubatury budynku. To, że powierzchnia dachu nie jest zaliczana do kubatury budynku (§ 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie oznacza, że organy obliczyły kubaturę w sposób sprzeczny z § 3 pkt 24 tego rozporządzenia. Nadto, jest oczywiste, że w świetle powyższych ustaleń, wykonane roboty nie stanowiły remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Bezpodstawna jest również teza o istnieniu, po wykonaniu spornych robót, dwóch odrębnych obiektów: garażu i śmietnika. To zaś co skarżący określa jako niewielkie nadmurowanie, spowodowało powiększenie powierzchni i kubatury. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wykonania robót, rozbudowa obiektu budowlanego, niepodlegającego zwolnieniom określonym enumeratywnie w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę. Skoro roboty nie stanowiły również remontu, nie podlegały także zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji wykonanych robot jako przebudowy stanowiło naruszenie, które w świetle stanowiska GINB oraz niepodważonych ustaleń faktycznych, nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że mimo użycia określenia o przebudowie, Sąd pierwszej instancji jednocześnie nie kwestionował kwalifikacji GINB, według której, doszło do powiększenia powierzchni i kubatury zintegrowanego obiektu budowlanego. Istota przebudowy polega zaś m.in. na tym, że jej wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty bez wymaganego pozwolenia oraz nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem opartym na art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie stanowiło naruszenia prawa. W konsekwencji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.