I SA/Wa 2214/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Prezydenta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału części nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...], od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie podziału części nieruchomości – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. spółka PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zwróciła się do Prezydenta [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW [...], położonej w obrębie [...] dzielnica [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezydent [...], działając na podstawie art. 105 §1 kpa, orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie podziału części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], z uwagi na brak zgody na podział Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...]. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. z [...] lipca 2018 r., nr [...], w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta [...] jakoby brak zgody Skarbu Państwa na projektowany podział skutkował bezprzedmiotowością postępowania z wniosku PKP S.A. W ocenie Kolegium, przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują obowiązku uzyskania zgody przez użytkownika wieczystego na złożenie wniosku i dokonanie podziału nieruchomości. Odnosząc się do wniosku PKP S.A. o wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, Kolegium podniosło, że Prezydent wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania podziałowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie była zatem merytoryczna kwestia zaistnienia przesłanek warunkujących podział. W konsekwencji, wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie prowadziłoby do pominięcia jednej instancji merytorycznej w sprawie, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Za brakiem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji przemawia również, w ocenie Kolegium, fakt, że Prezydent nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Prezydent nie odniósł się bowiem szczegółowo do możliwości zajęcia części działki nr [...], oznaczonej w planie podziału nr [...], pod pas drogi publicznej - ul. [...] w [...]. Porównanie zaś przedstawionych przez PKP S.A. map z projektem podziału oraz wyciągu z mapy zasadniczej z mapami na portalu Biura Geodezji i Kartografii Urzędu [...], wskazuje, w ocenie Kolegium, na możliwość fizycznego zajęcia projektowanej działki nr [...] pod pas drogowy drogi publicznej - [...]. Sam natomiast fakt braku wskazania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podziału działki nr [...], z wydzieleniem części zajętej pod pas drogowy, nie oznacza, że takie zajęcie nie miało miejsca. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że fragment działki [...] oznaczony jako projektowana działka nr [...] nie stanowi, jego zdaniem, żadnego z elementów linii kolejowej wskazanych w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Po drugie, w ocenie Kolegium, faktyczne zajęcie części terenu kolejkowego (na którym nie znajdują się elementy linii kolejowej) pod pas drogowy drogi publicznej nie wyłącza zajęcia takiego terenu pod pas drogi publicznej. Kolegium wskazało, że ponownie prowadząc postępowanie Prezydent [...] uwzględni ww. wytyczne, jak również fakt, że podział miałby zostać dokonany na terenie zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w sposób szczegółowy ustosunkuje się do argumentów PKP S.A. w zakresie możliwości podziału działki nr [...] na projektowane działki nr [...],[...] i [...]. Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] zarzucając tej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo niespełnienia wymagań zawartych w tym przepisie. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy został bowiem ustalony, zaś materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Prezydent ustalił bowiem prawidłowo strony postępowania i jego przedmiot oraz w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Wbrew stanowisku Kolegium, brak zgody właściciela na podział nieruchomości czyni postępowanie w takiej sprawy bezprzedmiotowym. Stąd, pmimo zebrania całego materiału dowodowego, Prezydent nie dokonał jego szczegółowej analizy. Brak było bowiem podstaw do szczegółowego rozważania możliwości zajęcia potencjalnej działki nr [...] pod pas drogi publicznej, jeżeli w ocenie właściciela do takiego wyodrębnienia nie powinno w ogóle dojść. Takie samo zastrzeżenie dotyczy również kwestii przejścia inwestycji drogowej przez tereny linii kolejowej oraz uznania terenu Dworca Kolejowego [...] za teren zamknięty. W ocenie skarżącego, odmienna ocena przez organ odwoławczy materiału dowodowego orz adekwatności orzecznictwa powinna prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji przez Kolegium, a nie wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, tym bardziej że w uzasadnieniu decyzji uchylającej nie wskazano na braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Końcowo skarżący wskazał na problem niejednolitego orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczącego wymogu uzyskania zgody właściciela, gdy o podział nieruchomości występuje jej użytkownik wieczysty (przykładowo stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z [...] października 2017 r., nr [...]). W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazało, ze sprzeciw został złożony przez organ, który wydał decyzję w I instancji. Tym samym, nie posiada on legitymacji skargowej, co uzasadnia odrzucenie sprzeciwu. Ponadto, z ostrożności procesowej, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustala nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2018 r., nr [...], uchylającej w całości, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Sąd oddalił sprzeciw uznając, że jest on niedopuszczalny jako wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym - określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym - jest art. 28 kpa. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...], po przeprowadzeniu wszczętego na wiosek PKP S.A. postępowania, wydał w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję o orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie podziału części nieruchomości. Powołaną decyzję Prezydenta [...] uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa. Następnie zaś Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...], złożył, na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a., sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji organu odwoławczego. W ww. sprzeciwie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w sprawie podziału nieruchomości Prezydent [...] działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] lipca 2018 r. Prezydent [...] nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel nieruchomości objętej ww. decyzją, czyli Skarb Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, złożony w niniejszej sprawie sprzeciw Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...], który działa jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest niedopuszczalny (jako złożony przez podmiot nieuprawniony). Został on bowiem złożony przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ pierwszej instancji w sytuacji gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwy organ w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie obowiązujących przepisów procesowych, gdzie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził, między innymi, pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił ponadto, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Z powyższego wynika wprost, że, między innymi, Prezydent [...], działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie, sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia sprzeciwu wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa. Z uwagi na powyższe, rozpoznając sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie Sąd uznał, że jest on niedopuszczalny, gdyż Prezydent [...] wykonujący zadania starosty nie jest uprawniony do jego wniesienia. Przedmiotowy sprzeciw jest bowiem sprzeciwem organu, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym orzeczenie organu pierwszej instancji w całości i przekazującym temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy tym, w ocenie Sądu, właściwą formą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest oddalenie sprzeciwu. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." Sąd w składzie orzekającym w pełni przychyla się do powyższego poglądu, tym samym nie podzielając wyrażanego również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, wedle którego brak legitymacji skargowej wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi (w tym przypadku sprzeciwu) na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przy tym, choć powyższe orzeczenie dotyczy skargi na decyzję, to, w ocenie Sądu, zawarte w nim rozważania znajdą również w pełni zastosowanie do instytucji sprzeciwu od decyzji. Wobec powyższego, nie podlegają rozpoznaniu zarzuty sprzeciwu wniesionego przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.