III SO/Gd 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku N. N. w przedmiocie wymierzenia Wojewodzie grzywny z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: 1. wymierzyć Wojewodzie grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 2. zasądzić od Wojewody na rzecz wnioskodawczyni N. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 listopada 2018 r. N. N. (zwane dalej także "wnioskodawczynią") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", z powodu nieprzekazania przez Wojewodę skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji w sprawie o sygn. akt [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 23 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Wojewody, skargę na bezczynność tegoż organu poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz pomimo upływu ponad 30 dni, organ nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do wniosku załączyła m.in. kopię skargi na bezczynność Wojewody z dnia 23 lipca 2018 r. z prezentatą [...] Urzędu Wojewódzkiego potwierdzającą wpływ pisma w tym dniu do organu. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III tut. Sądu z dnia 5 listopada 2018 r. doręczono Wojewodzie odpis wniosku i wezwano organ do odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni. Korespondencja sądowa została doręczona do organu w dniu 8 listopada 2018 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, ani też nie przekazał – stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - skargi N. N. z dnia 23 lipca 2018 r. na bezczynność w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Z powyższego wynika, że obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Zatem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania dokumentów sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu przekazania akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę. Reasumując, wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Na wstępie należy zaznaczyć, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony w niniejszej sprawie wniosek, do czego został zobowiązany skutecznie doręczonym pismem z dnia 6 listopada 2018 r. (vide: k. – 15 i k. 17 akt sądowych). Wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do tut. Sądu skargi na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polski. Z wniosku skarżącej wynika, że skarga ta wpłynęła do organu w dniu 23 lipca 2018 r. (vide: prezentata na skardze - k. 4 akt sądowych), a zatem trzydziestodniowy termin przekazania skargi upłynął w dniu 23 sierpnia 2018 r. Tymczasem organ nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 1.000 zł. Należy powtórzyć, że grzywnę, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a cechuje charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny, a zatem omawiana dolegliwość finansowa, oprócz ukarania organu za ewidentne "kontrpraworządne" działanie, ma na celu z jednej strony zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do zrealizowanie nałożonego nań obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. (jeżeli ten obowiązek nie został dotychczas wypełniony), a z drugiej strony zadziałanie prewencyjne poprzez zapobieżenie takiemu naruszeniu prawa przez ten organ w przyszłości. Innymi słowy w wymiarze indywidualnym ukaranie organu ma służyć podejmowaniu działań zapobiegających powtórzeniu takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych, a rola prewencyjna grzywny służy przy tym zapobieganiu naruszania prawa nie tylko przez ukarany organ, ale też i inne organy. Rola restrykcyjna grzywny objawia się w ukarania organu za jego nieprawidłowe, naruszające prawo działania. W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego. W ten bowiem sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie skarżącemu podmiotowi realizacji prawa do sądu. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a zabezpiecza bowiem konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Dla realizacji tego prawa konieczne jest bowiem otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 p.p.s.a, służy również ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego tj. wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd, wymierzając w niniejszej sprawie grzywnę, wziął pod uwagę charakter sprawy oraz fakt, że Wojewoda do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie przekazał skargi na bezczynność do tut. Sądu, a także nie wyjaśnił przyczyn jej nie przekazania. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 1.000 zł realizuje w sposób wystarczający ustawowe funkcje tego środka prawnego. Powinna zdyscyplinować organ do zadziałania w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak też spełnić swe zadanie prewencyjne w przyszłości w stosunku do tego organu, jak i innych organów administracji publicznej. W ocenie Sądu stanowi też adekwatną represję za popełnione naruszenie. Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowił jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. w punkcie 2. sentencji postanowienia.