I OSK 77/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Łódzkiego oraz Spółdzielni "S." w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1034/18 w sprawie ze skargi I. B. i J. B. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów postanawia: umorzyć postępowanie kasacyjne. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1034/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi I. B. i J. B., uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. I. B. i J. B. wystąpili do Starosty Zgierskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i S., gmina Zgierz zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1979 r., w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni "S." w D. ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. B. i J. B. Spółdzielnia "S." w D. wnioskiem z dnia 16 maja 2018 r. zwróciła się o zawieszenie postępowania albowiem, w jej ocenie, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r., w której w pkt 5 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1979 r., zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i S., gmina Zgierz, w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] (aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]). Na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia, a postępowanie toczy się pod sygn. akt IV SA/Wa 1245/18. Starosta Zgierski postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. uchylił postanowienie Starosty Zgierskiego z dnia [...] lipca 2018 r. i zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów. Zdaniem Wojewody, prawomocne rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r., a tym samym ważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1979 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 K.p.a., od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany. W skardze na powyższą decyzję I. B. i J. B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie zauważył, że postępowanie prowadzone w sprawie dotyczy przyznania skarżącym działek zamiennych w zamian za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem z dniem 31 grudnia 1977 r. w poczet członków Spółdzielni. W ocenie Sądu, brak jest związku miedzy tym, co skarżący mogą aktualnie dostać, a tym czego dotyczy postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, zarzucając naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 908); 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skargę kasacyjną wniosła również Spółdzielnia "S." w D., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 K.p.a.; 2) przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 P.p.s.a.; b) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedziach na skargi kasacyjne I. B. i J. B. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 24 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismami z dnia 1 i 9 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie Wojewoda Łódzki oraz uczestnicy postępowania I. B. i J. B. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia "S." w D. w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. poinformowała, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie wskazując że postępowanie przed Starostą Zgierskim zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., a w dniu [...] listopada 2020 r. organ wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i S., gmina Zgierz, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1979 r. w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu Spółdzielni "S." w D. ekwiwalentu o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. i J. B. Decyzja Starosty Zgierskiego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2021 r. Aktualnie natomiast przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 251/21 toczy się postępowanie ze skargi I. i J. B. na ww. decyzję Wojewody. W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 14 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. Ponadto sąd administracyjny na każdym etapie postępowania jest zobowiązany do wzięcia z urzędu pod uwagę innych okoliczności sprawy, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji toczącego się postępowania bądź w wydaniu orzeczenia, co może wynikać z przepisów art. 124, 125, 161 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. zaistniały okoliczności, które należało wziąć pod uwagę z urzędu i które skutkowały umorzeniem postępowania kasacyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Powyższy przepis umożliwia zatem zakończenie postępowania sądowego przez umorzenie w sytuacji wystąpienia w toku tego postępowania innych niż wymienione w pkt 1 i 2 (cofnięcie skargi i śmierć strony) zdarzeń, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Zauważyć należy, że Wojewoda Łódzki oraz Spółdzielnia "S." w D. wnieśli skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. uchylającego postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów. Jak wynika natomiast z pisma skarżącej kasacyjnie Spółdzielni z dnia 6 czerwca 2022 r. postępowanie w sprawie toczącej się przed Starostą Zgierskim zostało podjęte postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2020 r., a następnie w dniu 9 listopada 2020 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Decyzja Starosty Zgierskiego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2021 r., a następnie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli I. B. i J. B. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 251/21. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest natomiast wiadome, że wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. skarga na wskazaną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2021 r. została oddalona. W takim stanie rzeczy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego, o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wydanie bowiem przez Starostę Zgierskiego w dniu 25 sierpnia 2020 r. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania spowodowało, że ustały skutki prawne wynikające z postanowienia o zawieszeniu. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym w sytuacji podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie zawieszające to postępowanie, postępowanie zainicjowane tą skargą staje się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że przestaje istnieć przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ postanowienie podejmujące postępowanie niweczy (podobnie jak orzeczenie sądowe) skutki postanowienia o jego zawieszeniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 3265/14, z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 3764/14, z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt I GZ 69/16, z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OZ 1092/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie postępowanie zainicjowane przez I. B. i J. B. wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. nie tylko zostało podjęte postanowieniem Starosty Zgierskiego z dnia 25 sierpnia 2020 r. ale zostało zakończone poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i S., od którego następnie wniesiono odwołanie do organu II instancji, a następnie decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 251/21. Mając zatem na uwadze, że skoro postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne to ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję). Strony mają zatem zagwarantowane prawo do oceny przez organ wyższego stopnia, a następnie właściwy Sąd czy rzeczywiście ustały przyczyny zawieszenia postępowania przy okazji kontroli decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyroki wojewódzkiego sądu administracyjnego pod kątem ich zgodności z prawem w momencie wydawania tych orzeczeń, jednakże nie można oceniać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, kiedy w momencie orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaistniała sytuacja, że nie ma w obiegu prawnym aktu administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Dlatego też najbardziej adekwatnym rozstrzygnięciem jest orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. odnoszące się do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie wskazać trzeba, że nie było podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 P.p.s.a., gdyż przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego zaistniała dopiero przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, a nie istniała w momencie orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, gdyż postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało wydane po wyroku Sądu I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 102/10, w którym wskazano, że nie ma znaczenia moment zaistnienia przyczyny umorzenia postępowania i może ona zaistnieć po wydaniu orzeczenia Sądu I instancji i wtedy również istnieją przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 P.p.s.a. Powołany przepis wyraźnie określa sytuacje w których może być stosowany i nie można go interpretować rozszerzająco. Dla sytuacji, kiedy przyczyna umorzenia postępowania powstanie po wyroku Sądu I instancji właściwym orzeczeniem ze względów racjonalności i ekonomii procesowej będzie orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. w odniesieniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe wobec braku aktu administracyjnego będącego przedmiotem kontroli postępowania sądowego. Kontrola merytoryczna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu I instancji byłaby bowiem zbędna z uwagi na to, że wyrok odnoszący się do nieistniejącego aktu nie wywiera żadnych skutków prawnych i byłoby to orzekanie praktycznie pozbawione racjonalności, trudno bowiem wyobrazić sobie kontynuowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji byłby także zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 287/07 oraz postanowieniach z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2702/12 oraz z dnia 14 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1988/11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.