I OSK 1031/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 132/18 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie doręczenia orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 24 stycznia 2019 r., sygn. II SAB/Gd 132/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niedoręczeniu orzeczenia z [...] maja 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Orzeczeniem tym SKO oddaliło wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej w stosunku do działki nr [...] położonej w G. w zaproponowanej wysokości jest nieuzasadniona. Orzeczenie to zostało wysłane 11 maja 2017 r. na adres pełnomocnika skarżącego i doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonej przepisami art. 3 p.p.s.a.. Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej jedynie wtedy, gdy polega ona na: niewydaniu decyzji administracyjnej; niewydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.; niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a także w przypadkach konkretnie określonych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przy czym, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Sąd stwierdził, że w sprawie nie ma miejsca niewydanie przez organ rozstrzygnięcia. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w doręczeniu rozstrzygnięcia, w istocie kwestionując prawidłowość tego doręczenia. W trybie odrębnej skargi na bezczynność dotyczącą wyłącznie niedoręczenia orzeczenia nie może domagać się rozstrzygnięcia przez sąd o prawnej skuteczności doręczenia Sąd I instancji podzielił stanowisko, że doręczenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 i 4a p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 30 października 2017 r., sygn. akt I FSK 1479/17; postanowienie NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12), jak i nie stanowi czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/14; postanowienie NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Tym samym bezczynność organu administracji publicznej w doręczeniu rozstrzygnięcia nie stanowi przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Doręczenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji nie stanowi również innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a tym samym doręczenie wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. obejmuje bowiem bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym – podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których celem jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 115). Natomiast czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza oraz nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak samodzielnie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (zob. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12). Skoro doręczenie decyzji jest możliwe po jej wydaniu przez organ, to nie jest możliwe dochodzenie bezczynności w samym tylko doręczeniu decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/17). Sąd I instancji stwierdził w konsekwencji, że skuteczność doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2645/17). Strona może dochodzić słuszności stanowiska co do bezskuteczności doręczenia w drodze skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania albo też żądać wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący M. B. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przyjęcie skargi do rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego uznanie, że czynność doręczenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny nie mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, określanych jako niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a przez to także uznanie, że właściwość sądów administracyjnych nie obejmuje skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w pkt 4 w kwestii czynności doręczenia jak i skuteczności tej czynności – podczas gdy w opinii skarżącego doręczenie rozstrzygnięcia jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, z którą wiążą się doniosłe dla niego skutki prawne, i która także kreuje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa, bowiem od skuteczności tej czynności zależała możliwość dalszego dochodzenia przez skarżącego swych praw, a więc i taką czynnością, która mieści się w katalogu spraw objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; b) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie złożenie przez skarżącego skargi winno skutkować jej odrzuceniem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że zarówno zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej prze SKO, jak i wydane w sprawie orzeczenie Kolegium, nie dotarły ani do skarżącego jako użytkownika wieczystego, ani do jego pełnomocnika. O wydanym orzeczeniu skarżący dowiedział się dopiero z wezwania do zapłaty wystosowanego przez Prezydenta Miasta. W toku przeprowadzonego przez skarżącego postępowania wyjaśniającego przed urzędem pocztowym okazało się, że w owym czasie mogły wystąpić trudności z doręczaniem przesyłek z uwagi na częste zmiany listonoszy. Mając to na uwadze, do Sądu Rejonowego Gdańsk Południe IX Wydział Cywilny w Gdańsku złożono sprzeciw i jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, gdyż nie został on uchybiony na skutek niedoręczenia przez pocztę przedmiotowego orzeczenia. Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r., sygn. IX C 1251/17, doręczonym dnia 7 lutego 2018 r. powyższy wniosek wraz z pozwem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, zostały odrzucone. W wyniku monitów organ przesłał skarżącemu jedynie zwykłą kserokopię orzeczenia. Kolegium prezentuje stanowisko, że postępowanie w sprawie zostało zakończone, a orzeczenie w niej zapadłe doręczono w trybie art. 44 k.p.a. W skardze kasacyjnej przyznano, że orzeczenie zostało przez Kolegium wydane, a skarżący nie zgadza się jedynie ze skutecznością jego doręczenia, a tym samym uznaniem go za obowiązujące. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzono, że z czynnością doręczenia wiążą się doniosłe skutki prawne. Nieskuteczne doręczenie doprowadziło do uchybienia terminom do zaskarżenia niekorzystnego dla strony orzeczenia i pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw. Skuteczne doręczenie aktu administracyjnego stronie jest kreacją istotnego uprawnienia, polegającego na prawie wniesienia odwołania. Czynność doręczenia jest jedną z form urzeczywistnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Powyższe przesądza o tym, że czynność polegająca na doręczeniu konkretnego rozstrzygnięcia jest inną niż określona w art. 3 § 2 pkt 1-3 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (tak NSA to wyroku z 1 kwietnia 2005 r., I OSK 1347/04, w postanowieniu z 7 października 2014 r., I OSK 2436/14). Od skutecznego doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia wydanego przez SKO zależało skorzystanie przez niego z przyznanego ustawą uprawnienia do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Z pewnością podjęcie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, co sugerowały pisma skarżącego, doprowadziłoby do wniosku, że orzeczenie z [...] maja 2017 r. nie dotarło skutecznie do zainteresowanej strony postępowania, a skutek ten nie powstał w wyniku niemożności doręczenia z powodu nieobecności adresata lub innej osoby uprawnionej do odbioru przesyłki, bowiem ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie otrzymali nawet w ówczesnym czasie zawiadomienia o pozostawieniu pisma. "Wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Podstawowym elementem postępowania administracyjnego jest nie tylko sama czynność doręczenia, ale również nierozerwalnie związana z nią skuteczność. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że zarzutem bezczynności nie może być objęta czynność doręczenia orzeczenia SKO wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.). Po pierwsze należy zwrócić uwagę na wyłączenie zawarte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Już z tego powodu doręczenie orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie mieści się w zakresie czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego lub skargą na bezczynność. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że czynność doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji nie mieści się w katalogu spraw podlegających samodzielnej kognicji sądów administracyjnych, w szczególności nie stanowi czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia:30 października 2017 r., sygn. akt I FSK 1479/17, 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/14; 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12; 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08, z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 397/15). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość i skuteczność doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu, nie podlega natomiast kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oczywiście w przypadku orzeczenia SKO wydawanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. należy mieć na względzie specyfikę postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Została ona obszernie przedstawiona w uchwale siedmiu sędziów NSA 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 12/13. W szczególności od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Sprzeciw może być wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.), a w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). W razie wniesienia sprzeciwu, kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta wraz ze sprzeciwem. Do kognicji sądu powszechnego należy zatem sprawdzenie, czy sprzeciw został wniesiony w terminie, co w konieczny sposób łączy się z oceną skuteczności doręczenia orzeczenia kolegium. Taka też sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r., sygn. IX C 1251/17 Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku Wydział IX Cywilny w pkt 1 odrzucił wnioski skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, przedmiotem badania sądu cywilnego była kwestia zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, sąd ten przyjął, że bieg terminu do złożenia sprzeciwu rozpoczął się w związku z doręczeniem orzeczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Nie jest dopuszczalne w związku z powyższym, aby oceny skuteczności doręczenia orzeczenia dokonywał sąd administracyjny, dopuszczając skargę na bezczynność mającą polegać na niedoręczeniu orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.