II SA/Po 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej w skrócie: "Burmistrz") decyzją z dnia [...] 2018 r. o nr [...] (znak: [...]) ustalił, na wniosek Przedsiębiorstwa Wielobranżowego W. C., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostała niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb M. P.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami ww. rozporządzenia organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej i szerokość frontu tej działki przyjęto do wyznaczenia obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki wynosi ok. 65 m, stąd trzykrotna szerokość frontu równa jest 195 m. Dalej wskazano, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa i produkcyjna. Działki w omawianym obszarze zabudowane są budynkami mieszkalnymi, usługowymi i innymi obiektami budowlanymi. Są to budynki jedno - po kilkukondygnacyjne, o dachach płaskich, jednospadowych i dwuspadowych. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8,0 m od granicy działki nr [...] i drogi powiatowej (działka nr [...]) stwierdzając, iż linia ta jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie zaburzy ładu przestrzennego. Ponadto ustalono, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 24,2%. Dla planowanej inwestycji na wniosek inwestora ustalono ten wskaźnik w wysokości 35%. Organ wyjaśnił, że ustalono wyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu niż wynika to z analizy, niemniej ustalenie to jest nie zaburzy ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują działki zabudowane o podobnym wskaźniku, np. 33% (działka nr [...]), 34% ([...], [...]), 35% (działka nr [...]), 36% (działka nr [...]), 39% ([...], [...], [...]). W związku z tym ustalenie tego wskaźnika jest uzasadnione i jest zgodne z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Następnie organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej zgodnie z analizą wynosi od 19,1 m. Tolerancja 20% wynosi 3,8 m. Dla planowanego budynku ustalono ten wskaźnik w przedziale od 19,1 do 38,0 m., a więc w zakresie przekraczającym średnią wartość szerokości elewacji frontowej niż wynika to z analizy. Ustalenie to jest jednak zgodne z wnioskiem inwestora i nie zaburzy ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują budynki o podobnych parametrach, np. 33 m (działka nr [...]), 34 m (działka nr [...]), 40 m (działka nr [...], [...]), 42 m (działka nr [...]). W związku z tym ustalenie tego wskaźnika jest uzasadnione i jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dalej wyjaśniono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że zabudowa w tym obszarze przebiega tworząc uskok, a jej wysokość waha się do 2,0 - 9,0 m (dotyczy budynków o dachach jednospadowych i dwuspadowych). Na wniosek inwestora dla planowanego budynku handlowo - usługowego ustalono ten wskaźnik w przedziale od 5,0 do 7,5 m. Spełniono zatem wymóg wynikający z § 7 ust. 4. Wysokość głównej kalenicy ustalono na wysokość 5,0 - 7,5 m, a dach jednospadowy o kącie nachylenia do 15°, nie ustalono kierunku kalenicy. Organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych i dwuspadowych. Dominującym kierunkiem głównej kalenicy występującym z obszarze analizowanym jest równoległy lub prostopadły do frontu działki. Spełniono zatem wymóg wynikający z § 8 powołanego rozporządzenia. Reasumując, Burmistrz stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, zabudowy i zagospodarowania terenu z zabudową występująca na analizowanym obszarem. Dalej wyjaśniono, iż w toku postępowania projekt decyzji został uzgodniony lub zaopiniowany przez Gminną Spółkę Wodną, zarządcę drogi powiatowej, Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego, Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w P. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski. Zadaniem Burmistrza planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p"), w tym jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. zarzucił, 1) naruszenie § 9 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, ze zm.) poprzez: a) brak oznaczenia godła na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji oraz b) brak wskazania na ww. mapie procentowego wyliczenia wielkości zabudowy w stosunku do wielkości tej działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi tych elewacji oraz geometrii dachów na każdej z działek znajdującej się na terenie analizowanym; a w konsekwencji; naruszenie art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. w oparciu o sporządzone niezgodnie z wymogami przepisów prawa mapy stanowiące część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim Burmistrz Gminy R. wyznaczył inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz inną szerokość elewacji frontowej dla inwestycji objętej skarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" "SKO"), decyzją z [...] 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej wskazano, iż w celu ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2001 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości zgodnej z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Obszar objęty analizą jest zróżnicowany pod względem funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz zabudowa usługowa i produkcyjna. W związku z tym planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego kontynuuje warunek funkcji zabudowy. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem spełniania warunku kontynuacji linii zabudowy i dla planowanej inwestycji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy na podstawie zabudowy sąsiedniej w odległości 8,0 m od granicy działki nr [...] i drogi powiatowej (działka nr [...]). Linia ta jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie naruszy ładu przestrzennego. Następnie Burmistrz określił wskaźnik intensywności zabudowy. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wynosi 24,2 %. Dla planowanej inwestycji organ I instancji ustalił ten wskaźnik na poziomie 35 %. W tym wypadku zastosował odstępstwo od zasady uregulowanej w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji uzasadnił to istnieniem w obszarze analizowanym działek z zabudową przekraczającą średnią wartość tego wskaźnika, jak np. działka nr [...] - 33 %, działki nr 3212, [...] - 34 %, działka nr [...] - 35 %, działki nr [...], [...], [...] - 39 %. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji intensywności zabudowy. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej średnia wartość wynosi 19,1 m. Burmistrz ustalił, że szerokość elewacji planowanego budynku powinna mieścić się w przedziale od 19,1 m do 38 m, stosując odstępstwo od zasady uregulowanej w § 6 rozporządzenia. Organ I instancji uzasadnił to tym, że w obszarze analizowanym występują budynki o podobnej szerokości elewacji frontowej, np. działka nr [...] - 33 m, działka nr [...], [...] - 40 m, działka nr [...] – 42m. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia wysokość głównej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 i 4 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok, a jej wysokość waha się od 2,0 m do 9,0 m. Organ I instancji zastosował odstępstwo od zasady uregulowane w § 7 ust. 4 i ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,0 m do 7, 5 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa, która znacznie przekracza przedział ustalony dla planowanego budynku. Kolegium uznało, iż planowana inwestycja spełnia również parametr geometrii dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami dwu i wielospadowymi, o kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontów działek lub bocznych granic działek, a także dachy płaskie. Wysokość budynków liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu waha się od ok. 2,0 m do ok. 16,5 m. W przypadku planowanego budynku organ I instancji ustalił dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 150o, o wysokości do głównej kalenicy od 5,0 m do 7,5 m. Dalej stwierdzono, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej - ul. [...] poprzez działki nr [...], [...] oraz istniejącym zjazdem z drogi powiatowej - ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w infrastrukturą techniczną jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Działka nr [...], [...] o powierzchni 0,9976 ha stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako Bi, zaś działka nr [...] o powierzchni 0,1892 ha stanowi użytki oznaczone w ewidencji gruntów jako Ba. W związku z tym teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że mapy zasadnicze załączone do zaskarżonej decyzji spełniają wymogi przewidziane w przepisach prawa. Wszelkie dane dotyczące poszczególnych parametrów dla każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym zostały umieszczone w załączniku do analizy. Zdaniem Kolegium brak zaznaczenia na mapie procentowego określenia parametrów nie stanowi naruszenia prawa skutkującego uchyleniem przedmiotowej decyzji. Nadto organ I instancji uzasadnił zastosowane odstępstwa przy ustalaniu parametrów i wskazał przykłady zabudowy, która swoimi parametrami jest zbliżona do planowanej inwestycji i tym samym uzasadnia ustalenie warunków zabudowy w oparciu o tę zabudowę. K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zrzucono naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. podnosząc, że zaskarżona decyzja nie została w należyty sposób uzasadniona. Dotyczy to w szczególności niewystarczającego uzasadnienia zastosowania odstępstw od zasad wyznaczania nowej zabudowy. Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się także naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. w oparciu o sporządzone niezgodnie z wymogami przepisów prawa mapy stanowiące część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucono także naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( w skrócie: "Rozporządzenie"). Wskazano przy tym, iż załączone do decyzji mapy - zarówno część graficzna decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - nie są opatrzone - wbrew obowiązkowi wyrażonemu w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych – godłem. Ponadto, część graficzna analizy funkcji i cech załączonej do decyzji nie zawiera wymaganych w orzecznictwie elementów (wskazanie procentu wielkości zabudowy, zaznaczenie szerokości elewacji frontowych, wskazanie wysokości górnych krawędzi tych elewacji oraz geometrii dachów), przez co nie pozwala na zweryfikowanie parametrów istniejącej zabudowy w obszarze podlegającym analizie i w efekcie uniemożliwia kontrolę prawidłowości ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 Rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji, wadliwe ich sporządzenie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, co budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia, wskazując, iż odstępstwa od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 Rozporządzenia są dopuszczalne w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Ponadto skorzystanie z przewidzianych rozporządzeniem odstępstw, nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy opartego wyłącznie lub w większości na odstępstwach od reguł ogólnych, które co do zasady powinny stanowić podstawę orzeczenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż mapy zasadnicze załączonej do decyzji spełniają wymogi przewidziane w przepisach prawa, a brak zaznaczenia na mapie procentowego określenia parametrów, nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dane dotyczące parametrów poszczególnej zabudowy w obszarze analizowany zostały umieszczone w załączniku do analizy – w osobnej tabeli. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2019 r. uczestniczący w niej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2018 poz. 1945 - dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie "). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ prawidłowo wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, podstawą decyzji odmownej może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem (obiektami) istniejącym (istniejącymi). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 stycznia 2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd 752/12 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10 – dostępne j.w.). Zaznaczyć także należy, iż wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny jw.). Reasumując ten fragment rozważań: celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. II OSK 1134/11 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej zauważyć należy, iż ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości 195 metrów od granicy działek objętych wnioskiem a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki nr [...], a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom skargi, graficzne wyniki analizy zostały przestawione na kopii mapy, o której mowa w powołanym przepisie § 3 ust 2 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W tym ostatnim przepisie mowa jest o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jak wynika z akt sprawy analiza i wyniki analizy zostały przedstawione na kopii mapie zasadniczej, której treść jest poświadczona za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kopii mapy wynika, iż została ona wykonana w skali 1:1000. Kopia mapy, na której zobrazowano wykonaną analizę i jej wyniki, spełnia zatem wymogi, o który mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Strona skarżąca zarzuciła, iż mapa ta nie posiada "godła". Niewątpliwie zgodnie z § 19 pkt 3 lit b rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2028) treść mapy zasadniczej w kroju arkuszowym lub wybranego obszaru zawiera m.in. "godło mapy", przez co należy rozumieć odpowiedni szereg litery i liczb oddzielonych myślnikiem, wynikających z podziału Międzynarodowej Mapy Świata (patrz § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych – Dz.U. z 2012 r. poz. 1247). Sąd nie dostrzega na znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej tak rozumianego "godła mapy", niemniej brak ten nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej są kierowane do podmiotów i instytucji tworzących mapę zasadniczą, a nie do podmiotów i organów biorących udział w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Skoro zgodność przedmiotowej mapy zasadniczej z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została potwierdzona przez uprawniony organ geodezyjno-kartograficzny, a jej skala zgodna jest z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak było podstaw do odmowy jej użycia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Strona skarżąca zarzuciła, iż na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji brak jest oznaczenia procentowego wyliczenia wielkości zabudowy w stosunku do wielkości poszczególnych działek objętych analizą, brak jest też danych o szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnych krawędzi elewacji istniejącej zabudowy oraz informacji o geometrii dachów na każdej z działek. Z § 9 ust. 2 Rozporządzenia wynika, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1141/11 – dostępny na : http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] 2018 r. posiada wymagane załączniki. Dołączono do niej część graficzną tej decyzji (załącznik nr [...]), oraz analizę i wynik tej analizy w wersji tekstowej (załącznik nr [...]) oraz graficznej (załącznik nr [...]). Jak wskazano wyżej przepis § 9 ust. 2 nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. Zatem załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka. Żaden przepis prawa nie wymaga też, aby analiza została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, iż z akt sprawy winno wynikać na podstawie jakich danych wyjściowych wykonano tą analizę. Dane te powinny być ujęte w wynikach analizy lub innych dokumentach. W aktach sprawy znajduje się przygotowany zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwencji do którego załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami, która składa się m.in. z "karty analizy" zawierającej tabelaryczne zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym ze szczegółowym opisem parametrów urbanistycznych występującej na tym obszarze zabudowy, tj. intensywności zabudowy, jej funkcji, szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki, wysokości kalenicy, układu i kątu nachylenia połaci dachowej oraz kierunku głównej kalenicy. Tym samym, w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy możliwe jest zweryfikowanie, zarówno przez strony postępowania jak też przez sąd, twierdzeń organów wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1230/17 – dostępny na : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zarzut podniesiony przez stronę skarżącą dotyczący braków w załączniku graficznym decyzji organu I instancji nie mógł zostać uwzględniony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a obligatoryjne załączniki decyzji o warunkach zabudowy pozbawiane są wad mających wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, również parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo, zgodnie z regułami wskazanymi w Rozporządzeniu wykonawczym. Ustalając te parametry organy wzięły pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia wykonawczego), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia wykonawczego), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia wykonawczego), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia wykonawczego), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia wykonawczego). Zauważyć należy, iż z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy (na terenie analizowanym) występuje duże zróżnicowanie sposobu zagospodarowania terenu i zróżnicowana zabudowa zarówno pod względem funkcji jak też parametrów. Intensywność zabudowy, rozumiana jako stosunek powierzchni zabudowy względem powierzchni działki, wynosi od 1-39%. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy sięga od 3,5 m do 82 metrów, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 2,0 do 10,0 metra, a wysokości i kalenicy od 2,5 do 10,5 m przy dachach płaskich i od 5,0—do 12,0 m przy dachach jedno i dwuspadowych. Tym samym mimo, iż organ ustalił parametr intensywności zabudowy, parametr szerokości elewacji frontowej oraz jej wysokości do górnej krawędzi dla planowej zabudowy odstępując od zasad wyrażonych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia, stwierdzić należy, że z tak ustalonymi parametrami planowana zabudowa będzie nawiązywać zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie. Ustalone przez organ parametry planowanej zabudowy nie przekraczają maksymalnych oraz minimalnych wskaźników występujących na terenie analizowanym, a jedynie parametr intensywności zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji jest zbliżony do maksymalnych wartości tego parametru na obszarze analizowanym. Zaznaczyć też należy, iż za akceptowalny (tj. dostatecznie jednoznaczny i precyzyjny) sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), czy też określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) (por. wyrok WSA z 26 kwietnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 90/18 - dostępny na : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy ustawy i Rozporządzenia. W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.