II SA/Gd 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 4, § 12, § 13, § 14, § 15 ust 1 pkt a, b, c, d, e, f, h, i oraz § 16, § 17 ust. 3 i ust 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] . Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy nr XXIII/393/2017 z dnia 18 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wnosząc o stwierdzenia nieważności przepisów § 7 ust. 1 pkt 4, § 12, § 13, § 14, § 15 ust. 1 pkt a), b), c), d), e), f), h), i), § 16, § 17 ust. 3 i ust. 4 aktu. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 z zm.), art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2016 r. poz.446 ze zm.; dalej określanej jako "u.s.g.") art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; dalej określanej jako "u.c.p.g.") poprzez: - przekroczenie ustawowego upoważnienia i szczegółowe określenie w § 12 załącznika zaskarżonej uchwały działań jakie powinni podejmować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów; - przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 13 załącznika zaskarżonej uchwały obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością i nałożenia zasady ponoszenia odpowiedzialności za zachowanie zwierząt; - przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 14 załącznika zaskarżonej uchwały obowiązków dla właścicieli psów i innych zwierząt domowych w zakresie sprawowania właściwej opieki w tym zakazu pozostawiania ich bez dozoru; - przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 15 ust. 1 pkt a),b), c), d), e), f), h), i) załącznika zaskarżonej uchwały obowiązków dla właścicieli psów, kotów, innych zwierząt domowych w zakresie: przeprowadzania szczepień ochronnych, prowadzenia psa na uwięzi, wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na kąpieliska, na teren placów gier i zabaw, nałożenia obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą drzwi, bramy lub furtki wejściowej; - przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 7 ust. 1 pkt 4 załącznika zaskarżonej uchwały przepisu zabraniającego wrzucania do pojemników na odpady zmieszane gruzu, ziemi, żużlu, gałęzi, popiołu, śniegu, lodu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej, art.40 ust.1 u.s.g., art.4 ust. 2 u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej określanego jako "ZTP") poprzez: -stworzenie w § 16 załącznika zaskarżonej uchwały definicji utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich; -określenie w § 17 ust. 3 i 4 załącznika zaskarżonej uchwały obowiązków i zasad utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej uwzględnienie, wyjaśniając, że Rada Gminy uchwałą z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III/20/2018 w sprawie skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XXIII/393/2017 Rady Gminy z dnia 18 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, postanowiła uwzględnić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej określanej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W § 7 ust.1 pkt 4 Regulaminu umieszczono zakaz umieszczania w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne: gruzu, ziemi, żużla, gałęzi, popiołu, śniegu, lodu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10). Analizowany zapis regulaminu wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłych. Podkreślić należy, że rada jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Również przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła do ustawy o odpadach. Poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy wykroczyła także zapisem zawartym w § 12 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, w szczególności poprzez: 1) używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów; 2) kompostowanie odpadów zielonych w pryzmie kompostowej na przydomowym terenie; 2) kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych; 3) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych; 4) zgniatanie butelek plastikowych, opakowań materiałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika; 5) oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież. Przywołane zapisy mają wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może jednak narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać czy też co robić z własną odzieżą. Wskazane postanowienia regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14). Za niezgodny z prawem uznać należy również zapis zawarty w § 13 regulaminu, zgodnie z którym "osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego; ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt". W ocenie Sądu określenie w regulaminie zasad ponoszenia odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, nie znajduje umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zauważyć należy, że kwestia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę regulują akty rangi ustawowej, w tym art. 431 Kodeksu cywilnego, stanowiący o odpowiedzialności osób, które zwierzę chowają lub się nimi posługują za wyrządzone przez zwierzę szkody i określający warunki tej odpowiedzialności, jak również – w aspekcie karnym - art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 911). W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za utrzymywane zwierzęta. Określenie zatem w regulaminie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, w sposób oczywisty nie znajduje umocowania we wskazanym powyżej przepisie. Także zapisy zawarte w § 15 ust. 1 pkt a), b), c), d), e), f), h), i) regulaminu wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulując kwestie wynikające z odrębnych ustaw. W pierwszym ze wskazanych przepisów nałożono na właścicieli psów obowiązek szczepienia ich przeciwko wściekliźnie. Jest to zapis powielający treść art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 200 4r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018r. poz. 1967). Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona regulacja narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i § 118 w związku z § 143 ZTP. Z kolei w § 15 ust.1 pkt b) wprowadzono nakaz prowadzenia psa na uwięzi, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu nakazano nałożenia kagańca. Zdaniem Sądu przytoczoną regulacją Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech i uwarunkowań danego zwierzęcia. Generalny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi (w tym chorych, niedołężnych itp.), a psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających, dodatkowo w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru). Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16). Podkreślić należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń określono, że penalizacji podlega postępowanie polegające na niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, jednak przepis ten nie przesądza wymogu trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna wynika bezpośrednio z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856). Z powyższych względów powyższe regulacje uznać należy za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne i bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie Sądu również zapis § 15 ust. 1 pkt c) regulaminu, którym Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi, jest nieprawidłowy z uwagi na zawarte w nim niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowanie "skuteczny dozór". W § 15 ust. 1 pkt d) załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzono zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp., przy czym postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników. Dodatkowo w pkt e) zawarto zakaz wprowadzania w okresie od 1 maja do 30 października zwierząt na kąpieliska i plaże publiczne (z wyłączeniem psów przewodników) a w pkt f) zabroniono wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci i targowisk. Zdaniem Sądu wskazane zapisy naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem w tym zakresie regulamin przekracza delegację ustawową zawartą w powyższym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14, że nakładanie w uchwale rady obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych m.in. na tereny placów zabaw i urządzonych miejsc przeznaczone do zabaw dla dzieci, placówek handlowych i gastronomicznych, cmentarzy. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). W § 15 ust. 1 pkt h) regulaminu Rada dopuściła zwolnienie psów ze smyczy wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób umożliwiający jej opuszczenie przez psa. Jak już wcześniej wspomniano w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, CBOSA). Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło też poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt i) regulaminu obowiązku dla właściciela nieruchomości, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, do umieszczenia na jej ogrodzeniu tabliczki ostrzegawczej oraz wyposażenia w dzwonek bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji. Słusznie w tej kwestii wskazał skarżący, że obowiązku takiego nie przewidują żadne przepisy prawa. Art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. przyznał gminom wyłącznie kompetencje do określania wymogów wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Rada nie ma jednak kompetencji do ingerencji w miejsca nie będące miejscami publicznymi. Za naruszający przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uznać należy także przyjętą w § 16 Regulaminu definicję utrzymywania i hodowli zwierząt gospodarskich. Wynikający wskazanego powyżej przepisu ustawy zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 - 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza tym samym zakaz powtarzania w regulaminie definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Stworzenie na potrzeby regulaminu powyższego pojęcia skutkuje również naruszeniem zasad poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w szczególności w przepisach § 115, § 118 i § 149 załącznika do tego rozporządzenia. Końcowo, za naruszające przepisy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i § 118 w związku z § 143 ZTP uznać należy zawarte w § 17 ust. 3 i 4 Regulaminu regulacje dotyczące warunków dotyczących pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt gospodarskich oraz wybiegów dla zwierząt gospodarskich. Przyjęte przez Radę zapisy nie dość, że nie dotyczą miejsc publicznych, to przede wszystkim odnoszą się do materii uregulowanej przepisami ustawy o ochronie zwierząt (art. 12 i nast.) oraz przepisami wykonawczymi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji