VII SA/Wa 1767/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją nr [...] z [...]marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 z późn. zm., dalej jako: K.p.a.) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 z późn. zm. dalej jako: Prawo budowlane), odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. (zmienionej decyzją nr [...]z [...]lutego 2015 r. oraz decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r.) nakazującej wykonanie określonych czynności z zakresu utrzymania wiaduktu kolejowego w km 1,328 linii kolejowej nr [...] relacji [...]-[...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...]sierpnia 2013 r. nr [...] WINB nakazał [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w [...] (dalej: strona, skarżący, zarządca, wnioskodawca), jako zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym poprzez usuniecie krzewów i chwastów z pomostu oraz przyczółków wiaduktu, wymianę izolacji pionowej i poziomej wiaduktu, wymianę płyt nośnych, iniekcję rys i pęknięć przyczółków, podpór oraz skrzydeł, uzupełnienie ubytków betonu, zabezpieczenie antykorozyjne korpusów przyczółków, podpór i skrzydeł, wykonanie odwodnienia za przyczółkami, wymianę barier oraz wymianę osłon przeciwporażeniowych, wyznaczając termin wykonania tych obowiązków do 31 grudnia 2014 r. Pismem z 15 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się z prośbą o zmianę ww. decyzji w zakresie przedłużenia terminu jej wykonania z uwagi na fakt, iż naprawa obiektu ujęta została w planie poprawy stanu technicznego obiektu przyjętego przez Biuro Dróg Kolejowych. W 2014 roku opracowano koncepcję przebudowy obiektu, a na 2015 rok zaplanowano opracowanie dokumentacji wykonawczej na przebudowę obiektu. Wobec tego decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] organ zmienił własną decyzję ostateczną z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej terminu jej wykonania i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków określonych tą decyzją do 31 grudnia 2016 r. Pismem z 9 grudnia 2016 r. zarządca wniósł o ponowne wydłużenie terminu wykonania obowiązków naprawczych, wskazując na brak środków finansowych do wykonania remontu wiaduktu w 2016 roku. Jednocześnie wyjaśnił, że remont ten jest planowany na rok 2017. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. organ zmienił decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją do 31 grudnia 2017 r. Pismem z 12 lutego 2018 r., uzupełnionym pismem z 2 marca 2018 r., strona po raz trzeci wniosła o zmianę terminu wykonania decyzji WINB nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. wskazując, że została wykonana dokumentacja projektowa przebudowy obiektu, jednakże oczekuje ona na decyzję środowiskową; następnie planowane jest wystąpienie o pozwolenie na budowę. Wskazano również na konieczność wyłonienia wykonawcy, jak i uzyskanie zamknięć torowych. Wobec tego wnioskodawca zwrócił się z prośbą o zmianę terminu wykonania nakazu do 31 grudnia 2019 r. Rozpoznając ww. wniosek organ I instancji powołał treść art. 155 K.p.a. oraz art. 154 § 1 K.p.a., wskazał na istotę postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym oraz dokonał analizy dopuszczalności zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie. Wskazał, że wniosek o zmianę decyzji został złożony 12 lutego 2018 r., a więc po upływie terminu wykonania obowiązków, opisanych w decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2013 r., określonego na 31 grudnia 2017 r. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08, wyrok z 13 stycznia 2015 r., II OSK 134/14) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 6 listopada 2015 r., VII SA/Wa 745/15) wywiódł, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Zastrzeżenie w decyzji terminu ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji w części dotyczącej terminu jest zatem możliwa jedynie do czasu upływu terminu na wykonanie obowiązków. Organ wyjaśnił, że przyczyną wydania decyzji nr [...] był zły stan techniczny wiaduktu. Odpadające kawałki otuliny betonowej dźwigarów głównych na czynne tory biegnące pod wiaduktem stwarzały zagrożenie dla ruchu kolejowego. Ponadto pilnej interwencji wymagały zmurszałe podkłady betonowe, korozja stalowych barierek pomostu oraz niekompletne i odchylone od pionu w stronę torów osłony przeciwporażeniowe. Pierwotny termin wykonania decyzji upływał z dniem 31 grudnia 2014 r. i był dwukrotnie przedłużany: decyzją nr [...] do 31 grudnia 2016 r. oraz decyzją nr [...] do 31 grudnia 2017 r., w której to uzasadnieniu wskazano, że nowy termin wykonania decyzji jest ostateczny i nie będzie podlegał dalszym prolongatom. Pomimo to obowiązek nałożony decyzją ostateczną nie został wykonany. Obecny wniosek o kolejną zmianę terminu wykonania decyzji uzasadniono tym, że opracowana została dokumentacja projektowa przebudowy przedmiotowego wiaduktu, a obecnie oczekuje się na decyzję środowiskową, która jest niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero po otrzymaniu takiego pozwolenia może ruszyć procedura przetargowa na przebudowę obiektu. Wszystko to, łącznie ze zmianą organizacji ruchu kolejowego, planuje się wykonać do końca 2019 r. Organ I instancji zauważył jednak, że we wniosku nie wskazano, czy od dnia wydania decyzji ostatecznej wykonano na wiadukcie jakiekolwiek prace, aby poprawić jego stan techniczny i zapewnić bezpieczeństwo dla ruchu kolejowego prowadzonego pod wiaduktem. Dodatkowo skarżący nie wyjaśnił, na czym polega planowana przebudowa. Dlatego WINB uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia złożonego przez stronę wniosku o zmianę decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z [...] maja 2018 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po dokonaniu analizy akt sprawy podzielił ustalenie organu I instancji, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony po upływie terminu wskazanego w decyzji WINB Nr [...] z [...] lutego 2017 r., tj. po 31 grudnia 2017 r., oraz że postępowanie w sprawie stanu technicznego wiaduktu kolejowego w km 1,328 linii kolejowej nr [...] relacji [...]—[...] jest prowadzone od 2013 r., a deklaracje zarządcy w zakresie przeprowadzenia remontu wielokrotnie nie zostały dotrzymane. Tymczasem obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek racjonalnego terminu wykonania nakazanych czynności. Zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony leży wykonanie nałożonych obowiązków, tj. doprowadzenie wiaduktu do właściwego stanu. Zdaniem organu II instancji, nie znajduje uzasadnienia kolejna prolongata terminu wykonania nałożonego obowiązku, a tym samym utrzymywanie stanu niezgodności z prawem. Odnosząc się do argumentów odwołania GINB wskazał, że okoliczność, iż wiadukt kolejowy objęty jest planami inwestycyjnymi, nie może być uwzględniona, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Również kwestie ekonomiczne związane z planowaniem przebudowy wiaduktu nie stanowią podstawy do uznania, że występuje interes społeczny czy też słuszny interes strony. Podkreślił, że ustalenia dotyczące nieodpowiedniego stanu wiaduktu były sygnalizowane już w 2013 r. Nadto zawarte w uzasadnieniu odwołania argumenty w aspekcie celu, wynikającego z art. 66 Prawa budowlanego, którym jest użytkowanie i utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, nie przemawiają za kolejną zmianą decyzji WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł zarządca, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WINB. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 155 K.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, iż za zmianą decyzji ostatecznej nie przemawia słuszny interes skarżącej oraz przez przyjęcie, że przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie tej decyzji; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, iż kwestie ekonomiczne związane z planowaniem przebudowy wiaduktu nie mogą stanowić podstawy do uznania za słuszny interesu strony wnioskującej o zmianę decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż była dotknięta naruszeniami przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Skarżąca podała, że uzasadniła wniosek o częściową zmianę decyzji okolicznościami o charakterze obiektywnym, niezależnym od niej. Nie dysponuje własnymi środkami: osobowymi i rzeczowymi, pozwalającymi na wykonanie robót budowlanych we własnym zakresie, dlatego też musi zlecać tego typu prace podmiotom trzecim. Zlecenie to wymaga zachowania wymogów związanych z równym i konkurencyjnym naborem potencjalnych wykonawców. Poprzez przedłożenie stosownych dokumentów wykazała, że podjęła starania w celu uzyskania finansowania z centrali spółki nie tylko na doraźne usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w decyzji ostatecznej, ale na kompleksowy remont wiaduktu, połączony z rozebraniem konstrukcji, wyłączeniem obiektu z ruchu drogowego i częściowym ograniczeniem ruchu kolejowego. W tym celu sporządzony został projekt wykonawczy, wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pt. "Przebudowa wiaduktu w km 1,328 linii nr [...][...] — [...] nad linią nr [...] tor 1 i 2 oraz liniami nr [...] i nr [...] w [...]", uzyskano uzgodnienia branżowe od podmiotów, które są właścicielami infrastruktury znajdującej się na wiadukcie. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści dokumentów dołączonych przez stronę do odwołania. Zdaniem skarżącej, organ w sposób niewłaściwy dokonał oceny istnienia interesu strony wnioskującej o zmianę oraz okoliczności związanych z obiektywnymi przeszkodami przy wykonywaniu nałożonych obowiązków. Nie można przyjąć, aby kwestie ekonomiczne oraz organizacyjne związane z planowaniem przebudowy wiaduktu nie mogły stanowić podstawy do uznania za słuszny interesu strony wnioskującej o zmianę decyzji. Końcowo skarżąca wskazała, że jej zamiarem jest dokonanie gruntownej przebudowy wiaduktu w km 1,328 linii nr [...][...]—[...] , która znacznie wykracza poza usunięcie nieprawidłowości wyspecyfikowanych w decyzji ostatecznej. Gruntowna przebudowa przedmiotowego wiaduktu będzie korzystniejsza z punktu widzenia zasad ekonomii i interesu publicznego. Zmiana decyzji nie spowodowałaby sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ termin wykonania obowiązku z art. 66 Prawa budowlanego nie wynika wprost z ustawy, ale jest określany przez organ na podstawie zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu będąca przedmiotem kontroli decyzja GINB z [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję WINB z [...] marca 2018 r. jest prawidłowa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 K.p.a., według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis zawiera dwa rodzaje przesłanek: formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji; niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. W świetle art. 155 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08, z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/17, publ. cbos). W sprawie niniejszej wnioskiem o zmianę została objęta decyzja WINB nr [...] z [...]sierpnia 2013 r., wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jakkolwiek sama decyzja nie ma charakteru uznaniowego, to jednak cechę tę ma określony w niej termin do wykonania decyzji. Co do zasady więc istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. Zgodzić się jednak należy z organami obu instancji, że instytucja, o której mowa w art. 155 K.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Jakkolwiek ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, to jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Wobec tego upływ zastrzeżonego w decyzji terminu skutkuje brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, to jest czy terminu, czy też zakresu obowiązku (uprawnienia). W konsekwencji ugruntowany jest pogląd, że art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14, z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05, z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1440/97, publ. cbos.). Z treści decyzji wynika więc, że obowiązkiem zarządcy wiaduktu było usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym, szczegółowo wymienionych w decyzji WINB z [...] sierpnia 2013 r., zmienionej decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. oraz decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. - do końca 2017 r. Powyższe oznacza, że zmiana rzeczonej decyzji w zakresie objętym wnioskiem możliwa była do 31 grudnia 2017 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wnioskiem z dnia 13 lutego 2018 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), a więc po upływie określonego w decyzji terminu na usunięcie nieprawidłowości. Za zasadne zatem należało zatem uznać stwierdzenie WINB i GINB, że dokonanie zmiany decyzji w żądanym zakresie było niedopuszczalne. W takich okolicznościach sprawy przedstawiona w odwołaniu i skardze argumentacja mająca wykazać, że za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes skarżącej, jak i interes społeczny, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jedynie ubocznie wskazać należy, że kolejna zmiana terminu nie jest wskazana z uwagi na bezpieczeństwo ludzi i mienia, tym bardziej, że stan techniczny wiaduktu był nieodpowiedni już ponad 5 latu temu (tj. w momencie wydania decyzji) i nieprawidłowości stanu technicznego powinny być usunięte w zakreślonym przez organy terminie. Nie zostało wykazane, by jakiekolwiek prace były w tym czasie wykonywane. Ponadto zarządca wiaduktu trzykrotnie występował z wnioskami o przedłużenie terminu o kolejne lata, każdorazowo uzasadniając je względami finansowymi. Dwukrotnie wniosek został rozpatrzony pozytywnie (decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. oraz decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r.) i za każdym razem termin wykonania decyzji był przedłużany: najpierw o dwa lata, a następnie o kolejne 12 miesięcy. W efekcie nałożony pierwotną decyzją niespełna pięciomiesięczny termin usunięcia nieprawidłowości wydłużony został do 5 lat. Zdaniem Sądu był to wystarczający czas na zabezpieczenie środków finansowych i zgromadzenie niezbędnej dokumentacji w celu wykonania decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Nie sposób także nie zauważyć i tego, że upływ czasu prowadzi do stałego pogarszania się stanu technicznego obiektu budowlanego. Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdza, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 K.p.a.), opierając się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu. Brak odniesienia się przez organ II instancji do załączonego do odwołania projektu wykonawczego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było kwestionowane, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony po upływie terminu wskazanego w decyzji WINB Nr [...] z [...] lutego 2017 r., tj. po 31 grudnia 2017 r., a zatem nie zachodziła potrzeba badania słusznego interesu strony. Wobec przedstawionych okoliczności zarzuty podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył ani art. 155 K.p.a., ani art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tych względów skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.